Diagnstico del Sistema Electoral Colombiano

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    28-Jun-2015

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Diagnstico del Sistema Electoral Colombiano: una aproximacin jurdica y politolgica al estado del arte, por Santiago Garre Pelegrina.

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  • 1. Diagnstico del Sistema Electoral Colombiano: una aproximacin jurdica y politolgica al estado del arte, por Santiago Garre Pelegrina1 . Resumen: Colombia es de las democracias ms longevas del continente latinoamericano, a pesar de ello, como en otras democracias de la regin se est viviendo un dficit de legitimidad y participacin del sistema institucional que requiere de un anlisis exhaustivo de los factores que inciden en el mismo. En el presente trabajo se pretende abordar el fenmeno desde una ptica multidisciplinar que permita deducir cules son los principales problemas institucionales y de percepcin del sistema normativo electoral colombiano. Palabras Clave: sistema normativo electoral, crisis de legitimidad democrtica, ndices de participacin electoral, respaldo institucional, instituciones electorales, gobernanza electoral, clientelismo, grupos armados ilegales, elecciones. Abstract: Colombia is considered one of the longest-lived democracies in Latin Amrica, in spite of this, as other democracies in the region, its going through a legitimacy and participation crisis. Thats why its required and exhaustive study on the factors that have incidence over the electoral normative system. This working paper has at purpose to approach this phenomenon from a multidisciplinary perspective in order to deduce which are the main institutional and perception problems. Key words: electoral normative system, democratic legitimacy crisis, electoral participation indicators, institutional support, electoral institutions, electoral governance, clientelism, illegal armed groups, elections. 1 Santiago Garre es abogado (UPF) y politlogo (UC3M). Magster Derecho Constitucional y Ciencia Poltica Centro de Estudios Polticos y Constitucionales de Espaa. Fue director de la lnea de Investigacin de asuntos electorales ESAP (Colombia) durante 2012. Cofundador del Foro Ideas para la Democracia e investigador OEI.

2. 1. INTRODUCCIN La observacin de los distintos ndices de legitimidad democrtica que atienden la realidad del sistema poltico colombiano, sus dinmicas de funcionamiento y la percepcin que tienen los ciudadanos del mismo, nos remite inmediatamente, a un problema de desapego, desconfianza, ausencia de sentimiento de pertenencia Se produce una disociacin entre el diseo del sistema institucional y la percepcin que tienen del mismo los colombianos. Es por ello que es preciso, aproximarse a la realidad electoral desde un prisma multidisciplinar que permita una adecuada contextualizacin y pueda dar cuenta de una problemtica que responde a una lgica causal multifactorial. El estudio del sistema electoral Colombiano, requiere de una primera aproximacin jurdica a los distintos elementos que lo configuran. La previsin normativa permite analizar el deber ser, cuestin que se complementar con una aproximacin politolgica que nos brinde el ser del objeto de estudio. Es preciso sealar la autonoma analtica de los asuntos electorales. Esa autonoma analtica se predica por el carcter sistmico de la normativa electoral, esto es, por el sistema normativo electoral. As, es preciso analizar la legislacin que regula tanto la estructura institucional como las prerrogativas de los ciudadanos en sede de participacin poltica. El anlisis centra sus esfuerzos en el marco legal establecido por la Constitucin Poltica de Colombia 1991 (en adelante CPC 1991) y las distintas Reformas Polticas llevadas a cabo hasta la fecha de hoy. No se debe olvidar que hoy se encuentran radicados ya en el Congreso de la Repblica dos proyectos de ley que abordan esta cuestin de manera concienzuda: la propuesta de reforma del sistema electoral del Senador Sudarski y la propuesta de Cdigo Electoral del Ministerio del Interior (proyectos de reforma que sern tratados en otro trabajo). Analizadas, grosso modo, las reglas del juego se proceder a escrutar la percepcin de los ciudadanos del sistema institucional. Todo ello con el fin de establecer en qu punto del entramado residen los mayores problemas y en qu sentido tomando como base el contexto colombiano- deben encaminarse posibles reformas. 3. 2. METODOLOGA El presente trabajo pretende ser un estudio de caso para el diseo institucional electoral de Colombia. Asimismo se va a analizar el grado de aceptacin y legitimidad del que el sistema institucional goza. La hiptesis que se baraja, trata de comprobar un diseo institucional el colombiano- y la percepcin que tienen del mismo los ciudadanos. De este modo podramos resumir la pregunta de investigacin en comprobar en qu punto y en qu medida el sistema normativo electoral es causa de los bajos ndices tanto de aceptacin/confianza como de legitimidad. Dada una realidad compleja -objeto de anlisis- se opta por el empleo de un enfoque emprico de orientacin histrica. Se conoce que este enfoque es descriptivo- individualizante lo que se topa con la imposibilidad de universalizar las conclusiones en forma de ley social (Nohlen, 1999:76 y ss.) As, centrado en el sistema electoral colombiano y en el contexto sociopoltico, el mtodo histrico-emprico nos permite de manera inductiva apreciar las especificidades nacionales con las que el diseo institucional se encuentra. Seala Nohlen, que no obstante, el enfoque histrico-emprico es tambin comparativo. Y de all la importancia del caso individual, dado que slo a travs del camino inductivo puede llegarse a un conocimiento terico, empricamente fundado (Nohlen 1999:77). En este orden de ideas, se ha procedido en primer lugar y por medio de un mtodo puramente descriptivo-contextualizado -con las exposiciones de motivos de las distintas normas analizadas- abordar el marco institucional constitucional y el desarrollo por medio de las diferentes Reformas Polticas llevadas a cabo en la pasada dcada. En segundo lugar, se presenta la percepcin de los colombianos frente a los asuntos electorales en general, concretndose en un cmulo de variables que se han considerado como significativas para poder sentenciar la percepcin objeto de estudio (Nohlen, 2004). De un lado, se ha pretendido escrutar -en clave cronolgica y cuando los datos estadsticos compilados lo han permitido- las variables respaldo/confianza institucional, apoyo y satisfaccin con la democracia, participacin electoral, derechos polticos, 4. libertades civiles, pluralismo poltico y procesos electorales limpios y plurales. Para analizar estas variables se ha hecho uso de los principales ndices medidores de legitimidad democrtica (The economist index of democracy y el informe de Freedom House) as como los ms arraigados sondeos de opinin que abordan desde distintas perspectivas las distintas variables (Latinobarmetro, informe BARCAS y LAPOP). En suma se ha buscado poder articular un proceso inductivo por medio del cual se puede qu tanta sustancia democrtica est produciendo la democracia formal que se encuentra en el diseo normativo de las instituciones electorales. El enfoque entiende la variable sistema institucional y normativo, como independiente en un primer momento. Y entiende las variables de percepcin y legitimidad como variables dependientes. Sin embargo la agenda legislativa colombiana con dos reformas electorales en debate- invita a plantear un esquema inverso. Teniendo en cuenta las variables de participacin, legitimidad y percepcin (independientemente de la relacin de influencia que guarden entre ellas) y entendidas como una demanda social que ser tratada como variable independiente, influyendo as, el proceso de reforma del que resultar un diseo institucional, entendido ahora como variable dependiente. 5. 3. EL SISTEMA NORMATIVO ELECTORAL COLOMBIANO Siguiendo el esquema grfico de la pirmide de Kelsen, los rdenes jurdicos constitucionales ostentan en la cspide, y en el rol de norma normarum, a la Constitucin. Es en la Constitucin Poltica de Colombia 1991 (en adelante CPC 1991) donde encontramos las disposiciones que trazan las lneas maestras del sistema normativo electoral. Es preciso atender el sistema electoral colombiano tal y como seala Hernndez Becerra (2000:1), puesto que Colombia adolece de un supervit constitucional y un dficit legislativo en materia electoral. Ciertamente, como concluye el autor, la CPC 1991 recoge en su articulado un sinfn de buenas intenciones que no han llegado a desarrollarse legalmente. A ello cabe aadir que las sucesivas reformas constitucionales desde 1991 hasta hoy, no han dado todos los resultados esperados: los ndices de participacin poltica son de los ms bajos del continente y la violencia sigue haciendo acto de presencia en las urnas. Y es que los preceptos que regulan esta materia han sido reformados de manera sucesiva sin satisfacer las motivaciones que han inspirado tales reformas. Por todo lo anterior, este primer anlisis pretende escrutar la evolucin legislativa desde la literalidad textual del articulado a la luz de las exposiciones de motivos que es, en trminos interpretativos, la voluntad del legislador. La primera referencia, de rango constitucional, a cuestiones de naturaleza electoral, se identifica en la regulacin del papel del ciudadano respecto del poder, reconocindole el derecho fundamental a participar en la conformacin, el ejercicio y el control del poder poltico (art.402 CPC 1991). 2 ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede: 1. Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participacin democrtica. 3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas sin limitacin alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. 6. La misma disposicin reconoce el derecho al sufragio activo y pasivo, el derecho a tomar parte en todas las formas de participacin democrtica previstas, constituir partidos y movimientos polticos, tener iniciativa en las corporaciones pblicas, revocar el mandato a los cargos electos, legitimacin activa para defender la Constitucin, as como el acceso al desempeo de la funcin pblica3 . Cabe sealar que si bien la previsin no presenta deficiencias en comparacin con las previsiones de otros rdenes constitucionales, destaca la previsin del cuarto punto que regula la revocacin de mandato en las formas que establezcan la CPC 1991 y la ley. Se adelanta ahora que el artculo 259 4 CPC regula esta prerrogativa, de todo ciudadano, y que desarrolla tal precepto la ley 581 de 2000. Lo cierto es que el alcance de tal derecho es un tanto limitado puesto que la previsin del artculo 259 establece que se impone el voto programtico5 a gobernadores y alcaldes, excluyendo as al Presidente de la Repblica. 4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitucin y la ley. Ver la Ley 131 de 1994 5. Tener iniciativa en las corporaciones pblicas. 6. Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y de la ley. 7. Desarrollado por la Ley 43 de 1993 Acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopcin, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentar esta excepcin y determinar los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarn la adecuada y efectiva participacin de la mujer en los niveles decisorios de la Administracin Pblica. Ver la Ley 581 de 2000 3 No es objeto del presente trabajo pero es interesante el nivel de desconocimiento, por parte de los colombianos, de estos mecanismos de participacin poltica que ostentan. Para ms informacin se recomienda el estudio del informe BARCAS, 2011. 4 ARTICULO 259. Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que present al inscribirse como candidato. La ley reglamentar el ejercicio del voto programtico. 5 Los principios que inspiran cualquier democracia representativa entran en colisin con este tipo de previsiones, puesto que stas son ms tpicas del instituto jurdico-privado de la representacin. No cabe interpretar la representacin poltica como la representacin de la voluntad del electorado en el ejercicio de su funcin legislativo. Como sealan Balladore-Pallieri (1976:102) y Biscaretti (1977:253) debe entenderse que los parlamentarios y dems miembros electos ejercen una funcin que compete al Estado, en el supuesto de los parlamentarios legislar, en el supuesto de los alcaldes, gobernadores y presidente ser poder ejecutivo. Y es que precisamente reside en el entramado sistmico de relaciones y mandatos, que se articula por medio de una democracia representativa, la prohibicin de mandato imperativo. No se puede confundir la responsabilidad del representante poltico con la del representante del mandato tpico del derecho civil, puesto que en el ltimo supuesto son inseparables la responsabilidad y la institucin misma. As y como sealan Mortati (1975:425) y Punset (1987:112 y ss.) la representatividad ha devenido algo as como la correspondencia entre la composicin socioeconmica de un grupo social y la del rgano que lo representa (Punset, 1987:114) siendo el fundamento de la relacin entre electores y elegidos los procesos electorales peridicos as como otros mecanismos para la exigencia de responsabilidades polticas qu, como se ha visto distan de los que puedan predicarse del instituto del derecho privado. 7. El ttulo IV de la CPC 1991, es el de la participacin democrtica y de los partidos polticos. El Captulo I de las formas de participacin democrtica, contiene las formas de participacin previstas para que el pueblo decida en ejercicio de su soberana. Este captulo no presenta ms novedad que la tpica previsin constitucional de los distintos mecanismos de participacin y las disposiciones generales que van a regir a los mismos. Parece que la regulacin al respecto reconoce y articula una serie de mecanismos de participacin poltica que responde a las exigencias formales de una democracia. Cuestin distinta es la que atae al Captulo II de los partidos y los movimientos polticos. Este captulo ha mutado sustancialmente desde la previsin del constituyente hasta la fecha de hoy. Se podra decir que dada la importancia de estos preceptos no debe de extraar, sin embargo el estudio concienzudo de las sucesivas redacciones6 recuerda las enumeraciones que, tpicas del derecho romano, pretenden regular todos los casos posibles. As nos encontramos que con el texto constitucional aprobado en 1991, se produjo el primer efecto no deseado para los actores polticos. Las elecciones que se celebraron ese mismo ao, alteraron de manera traumtica la composicin del sistema de partidos. Tradicionalmente, Colombia ha tenido un sistema de partidos bipartidista perfecto. Tanto as que no haba ms fuerzas polticas en el Congreso que la bancada Liberal y la bancada Conservadora. Los comicios de 1991 representan un punto de inflexin del sistema de partidos colombiano. De dos (tres en la dcada de los 70) fuerzas polticas se pasa a una atomizacin del parlamento donde van a convivir hasta veintids7 fuerzas polticas. Esta atomizacin del sistema de partidos, que recuerda a la sopa de letras resultante de las primeras elecciones democrticas en Espaa tras la transicin a la democracia, es el principal motivo por el que se van a reformar estos artculos en pro de una mayor estabilidad en el seno del legislativo. Es comprensible la reaccin sobre todo por aquellos actores que han visto mermadas sus cuotas de poder, sin embargo, siguiendo la lgica de influencia recproca entre sistema electoral y sistema de partidos que ofrece Sartori (1994:54 yss), pareciera lgico pensar en que ese sistema de partidos resultante poda En este sentido el mandato programtico se presenta como un mecanismo extraordinario que se encuadra perfectamente en la lgica material de una democracia representativa. Si bien la revocacin de mandato por incumplimiento del programa se desarrolla en la Ley 581 de 2000, sta, est acotada en el tiempo y materialmente de manera que su alcance queda muy definido. 6 Todos los artculos (107, 108 y 109) de este captulo han sido reformados por el Acto Legislativo 01 de 2003 y por el Acto Legislativo 01 de 2009. 7 Se extraen esos datos de la base de datos de Inter-Parliamentary Union. http://www.ipu.org/parline-e/reports/2067_arc.htm 8. influir en el voto de las siguientes elecciones, de modo qu reforzara a las minoras congresionales o bien las eliminara de manera natural. Puesto que la lgica del comportamiento electoral nos indica que la volatilidad del voto en los sistemas de partidos no consolidados es muy elevada, normalmente castigando a las minoras o bien reforzndolas8 . El escenario que se plantea se construye por medio de leyes sociales cuya validacin puede no acomodarse al modelo colombiano, sin embargo, parece que lo que el comportamiento de los actores y electores termina por provocar, se intent lograr a travs de las reformas polticas de 2003 y 2009, y la reglamentacin de la ltima por medio de la ley 1475 de 2011, tambin conocida como la Ley de Partidos. As el artculo 1079 CPC, en su redaccin original, regulaba el derecho de todos los ciudadanos a organizarse polticamente. En 2003 se aadi la prohibicin de la doble 8 Reforzndolas o eliminndolas de modo tal que se constituye un sistema de partidos que se ajusta mejor al pluralismo poltico de un pas y correspondindose con algo as como la correspondencia entre la composicin socioeconmica de un grupo social y la del rgano que lo representa (Punset, 1987:114). 9 ARTICULO 107. Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 01 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningn caso se permitir a los ciudadanos pertenecer simultneamente a ms de un partido o movimiento poltico con personera jurdica. Los Partidos y Movimientos Polticos se organizarn democrticamente y tendrn como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de gnero, y el deber de presentar y divulgar sus programas polticos. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalicin, podrn celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a Corporaciones Pblicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos y en la ley. En el caso de las consultas populares se aplicarn las normas sobre financiacin y publicidad de campaas y acceso a los medios de comunicacin del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento poltico o en consultas interpartidistas, no podr inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. El resultado de las consultas ser obligatorio. Los directivos de los Partidos y Movimientos Polticos debern propiciar procesos de democratizacin interna y el fortalecimiento del rgimen de bancadas. Los Partidos y Movimientos Polticos debern responder por toda violacin o contravencin a las normas que rigen su organizacin, funcionamiento o financiacin, as como tambin por avalar candidatos elegidos en cargos o Corporaciones Pblicas de eleccin popular, quienes hayan sido o fueren condenados durante el ejercicio del cargo al cual se aval mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculacin a grupos armados ilegales y actividades del narcotrfico o de delitos contra los mecanismos de participacin democrtica o de lesa humanidad. Los partidos o movimientos polticos tambin respondern por avalar a candidatos no elegidos para cargos o Corporaciones Pblicas de Eleccin Popular, si estos hubieran sido o fueren condenados durante el perodo del cargo pblico al cual se candidatiz, mediante sentencia ejecutoriada en Colombia o en el exterior por delitos relacionados con la vinculacin a grupos armados ilegales y actividades del narcotrfico, cometidos con anterioridad a la expedicin del aval correspondiente. Las sanciones podrn consistir en multas, devolucin de los recursos pblicos percibidos mediante el sistema de reposicin de votos, hasta la cancelacin de la personera jurdica. Cuando se trate de estas condenas a quienes fueron electos para cargos uninominales, el partido o movimiento que aval al condenado, no podr presentar candidatos para las siguientes elecciones en esa Circunscripcin. Si 9. militancia y se introdujo un inciso que respeta la libertad de organizacin -siempre que sea democrtica- interna de los partidos. Este punto ser de vital importancia para articular el reforzamiento de los partidos polticos. Es tambin en 2009 que se introducen los principios rectores de las organizaciones polticas qu son rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de gnero, aadindose en 2011 los de participacin y pluralismo. Cabe decir que la Ley de Partidos introduce varias medidas encaminadas a regular el faltan menos de 18 meses para las siguientes elecciones, no podrn presentar terna, caso en el cual, el nominador podr libremente designar el reemplazo. Los directivos de los partidos a quienes se demuestre que no han procedido con el debido cuidado y diligencia en el ejercicio de los derechos y obligaciones que les confiere Personera Jurdica tambin estarn sujetos a las sanciones que determine la ley. Tambin se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos polticos. Quien siendo miembro de una corporacin pblica decida presentarse a la siguiente eleccin, por un partido distinto, deber renunciar a la curul al menos doce (12) meses antes del primer da de inscripciones. Pargrafo transitorio 1. Sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 134, dentro de los dos (2) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, autorzase, por una sola vez, a los miembros de los Cuerpos Colegiados de eleccin popular, o a quienes hubieren renunciado a su curul con anterioridad a la vigencia del presente acto legislativo, para inscribirse en un partido distinto al que los aval, sin renunciar a la curul o incurrir en doble militancia. Pargrafo transitorio 2. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarn, antes del 1 de agosto de 2009, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle este artculo. El Proyecto tendr mensaje de urgencia y sesiones conjuntas y podr ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. Se reducen a la mitad los trminos para la revisin previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional. Primero libertad simple. Texto anterior: Modificado por el art. 1, Acto Legislativo 1 de 2003, as: Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningn caso se permitir a los ciudadanos pertenecer simultneamente a ms de un partido o movimiento polticos con personera jurdica. Los partidos y movimientos polticos se organizarn democrticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrn celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones pblicas, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos. En el caso de las consultas populares se aplicarn las normas sobre financiacin y publicidad de campaas y acceso a los medios de comunicacin del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias. Quien participe en las consultas de un partido o movimiento poltico no podr inscribirse por otro en el mismo proceso electoral Tambin se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y participar en eventos polticos. Texto Original. Se garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos polticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. Tambin se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos polticos. 10. funcionamiento interno de los partidos polticos sobre todo en trminos de transparencia respecto de la financiacin as como establece de manera exhaustiva los elementos esenciales de los estatutos de las agrupaciones polticas, regulados en el artculo 2 de la ley 1475 de 2011. Es preciso sealar como la reforma de 2011 plantea un problema de coherencia con la esencia misma de las organizaciones polticas pues, en el numeral segundo de su artculo primero, establece la prohibicin de discriminar por razn de la ideologa. La reforma de 2009 representa el ejemplo de la previsin tpica del derecho romano de regular todos los casos posibles. Esta reforma pudiera identificarse ms con el desarrollo legislativo que con una disposicin de rango constitucional. Partiendo de la redaccin original y sirvindose de la Reforma de 2003, el precepto de 2009, -de acuerdo con la exposicin de motivos del acto legislativo que lo regula- se procede a regular un sinfn de previsiones que persiguen reforzar el papel de los partidos polticos en la presentacin de candidatos (Giraldo, 2006; Rave, 2006). La situacin poltica de Colombia tras la reforma de 2003 es crtica por la gran cantidad de parlamentarios enjuiciados por formar parte de grupos armados y las situaciones de transfuguismo estn a la orden del da. Por todo lo anterior y con la intencin de reforzar el papel de los partidos se procede a una regulacin intensiva y extensiva de esta cuestin, siendo la redaccin de la ley 1475 de 2011 en su artculo dos la que resuelve tipificando objetivamente la doble militancia en los cuatro siguientes supuestos: 1. La pertenencia a dos organizaciones polticas 2. Prestar el apoyo a candidatos inscritos por otras organizaciones polticas por parte de personas privilegiadas en el organigrama del partido o movimiento poltico: cargos de direccin, gobierno, administracin, control o son electos o candidatos a cargos de eleccin popular. 3. Los candidatos electos que no renuncien doce meses antes del primer da de inscripciones para aspirar a otro cargo por otro partido poltico o movimiento. 11. 4. Los directivos de un partido poltico o movimiento poltico si no renuncian doce meses antes de postularse a una eleccin popular por otra organizacin poltica. Es la misma Reforma de 2011 la que hace importantes aportes respecto del sistema sancionatorio para la doble militancia estableciendo que se aplicarn las previstas en los estatutos de los partidos e, independientemente a stas, acarrear la revocatoria de inscripcin cuando estos fueran candidatos. Es notorio que se especifique la excepcin a este tipo de supuestos cuando se produjera la disolucin del partido o movimiento polticos, cuestin que nos remite a otro elemento novedoso de la Ley de Partidos: que no es ms que la previsin de las figuras de fusin, escisin y disolucin de agrupaciones polticas, supuestos no previstos hasta ese momento en el derecho poltico colombiano. Es tambin la Ley de Partidos 2011 la qu, -en la misma direccin que la Reforma de 2009- establece un sistema sancionatorio para directivos de los partidos y partidos que pretende combatir la impunidad que se vivi durante el auge de la parapoltica pudiendo incluso llegar a implicar la prdida de personera jurdica de las agrupaciones polticas. Son elementos fundamentales para el empoderamiento de los partidos polticos, lo que guarda gran coherencia con la intencin del legislador a la hora de perseguir el fin de fortalecer la institucin partitocrtica. El artculo 10810 CPC 1991, establece los requisitos para el reconocimiento de la Personera Jurdica a los partidos, movimientos polticos y grupos significativos de 10 ARTICULO 108. Modificado por el art. 2, Acto Legislativo 01 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: El Consejo Nacional Electoral reconocer Personera Jurdica a los partidos, movimientos polticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrn obtenerlas con votacin no inferior al tres por ciento (3%) de los votos emitidos vlidamente en el territorio nacional en elecciones de Cmara de Representantes o Senado. Las perdern si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Pblicas. Se excepta el rgimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minoras tnicas y polticas, en las cuales bastar haber obtenido representacin en el Congreso. Tambin ser causal de prdida de la Personera Jurdica de los partidos y movimientos polticos si estos no celebran por lo menos durante cada dos (2) aos convenciones que posibiliten a sus miembros influir en la toma de las decisiones ms importantes de la organizacin poltica. Los Partidos y Movimientos Polticos con Personera Jurdica reconocida podrn inscribir candidatos a elecciones. Dicha inscripcin deber ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien l delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos tambin podrn inscribir candidatos. Toda inscripcin de candidato incurso en causal de inhabilidad, ser revocada por el Consejo Nacional Electoral con respeto al debido proceso. 12. Los Estatutos de los Partidos y Movimientos Polticos regularn lo atinente a su Rgimen Disciplinario Interno. Los miembros de las Corporaciones Pblicas elegidos por un mismo Partido o Movimiento Poltico o grupo significativo de ciudadanos actuarn en ellas como bancada en los trminos que seale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democrticamente por estas. Los Estatutos Internos de los Partidos y Movimientos Polticos determinarn los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicar este rgimen y podrn establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarn gradualmente hasta la expulsin, y podrn incluir la prdida del derecho de voto del Congresista, Diputado, Concejal o Edil por el resto del perodo para el cual fue elegido. Los Partidos y Movimientos Polticos que habiendo obtenido su Personera Jurdica como producto de la circunscripcin especial de minoras tnicas podrn avalar candidatos sin ms requisitos que su afiliacin a dicho partido, con una antelacin no inferior a un ao respecto a la fecha de la inscripcin. Pargrafo Transitorio. Para las elecciones al Congreso de la Repblica a celebrarse en 2010, el porcentaje a que se refiere el inciso primero del presente artculo ser del dos por ciento (2%), y no se requerir del requisito de inscripcin con un ao de antelacin del que habla el inciso 8. Texto anterior: Modificado por el art. 2, Acto Legislativo 1 de 2003, as: El Consejo Nacional Electoral reconocer personera jurdica a los partidos, movimientos polticos y grupos significativos de ciudadanos. Estos podrn obtenerlas con votacin no inferior al dos por ciento (2%) de los votos emitidos vlidamente en el territorio nacional en elecciones de Cmara de Representantes o Senado. Las perdern si no consiguen ese porcentaje en las elecciones de las mismas Corporaciones Pblicas. Se excepta el rgimen excepcional que se estatuya en la ley para las circunscripciones de minoras, en las cuales bastar haber obtenido representacin en el Congreso. Los partidos y movimientos polticos con personera jurdica reconocida podrn inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Dicha inscripcin deber ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien l delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos tambin podrn inscribir candidatos. La ley determinar los requisitos de seriedad para la inscripcin de candidatos. Los estatutos de los partidos y movimientos polticos regularn lo atinente a su rgimen disciplinario interno. Los miembros de las Corporaciones Pblicas elegidos por un mismo partido o movimiento poltico o ciudadano actuarn en ellas como bancada en los trminos que seale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democrticamente por estas. Los estatutos internos de los partidos y movimientos polticos determinarn los asuntos de conciencia respecto de los cuales no se aplicar este rgimen y podrn establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarn gradualmente hasta la expulsin, y podrn incluir la prdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del perodo para el cual fue elegido. Pargrafo transitorio 1. Los partidos y movimientos polticos con Personera Jurdica reconocida actualmente y con representacin en el Congreso, conservarn tal personera hasta las siguientes elecciones de Congreso que se realicen con posterioridad a la promulgacin del presente Acto Legislativo, de cuyos resultados depender que la conserven de acuerdo con las reglas dispuestas en la Constitucin. Para efectos de participar en cualquiera de las elecciones que se realicen desde la entrada en vigencia de esta Reforma hasta las siguientes elecciones de Congreso, los partidos y movimientos polticos con representacin en el Congreso podrn agruparse siempre que cumplan con los requisitos de votacin exigidos en la presente Reforma para la obtencin de las personeras jurdicas de los partidos y movimientos polticos y obtengan personera jurdica que reemplazar a la de quienes se agrupen. La nueva agrupacin as constituida gozar de los beneficios y cumplir las obligaciones, consagrados en la Constitucin para los partidos y movimientos polticos en materia electoral. Pargrafo transitorio 2. Un nmero plural de Senadores o Representantes a la Cmara, cuya sumatoria de votos en las pasadas elecciones de Congreso hayan obtenido ms del dos por ciento (2%) de los votos vlidos emitidos para Senado de la Repblica en el Territorio Nacional, podrn solicitar el reconocimiento de la Personera jurdica de partido o movimiento poltico. Esta norma regir por tres (3) meses a partir de su promulgacin. 13. ciudadanos por parte del Consejo Nacional Electoral. La evolucin de este artculo ha pasado por un progresivo aumento de la barrera electoral para luchar con la excesiva fragmentacin del parlamento, as como para reforzar la idea de prohibir el transfuguismo poltico y fortalecer el rol de los partidos polticos y movimientos. Para las prximas elecciones al Congreso en marzo de 2014, el umbral al senado ser del 3% y con ello se pretende seguir consolidando un sistema de partidos que con un menor nmero de actores, desde su organizacin interna -mucho ms democrtica- se tornen ms representativos de todos los grupos que lo integran. De acuerdo con datos de la Registradura Nacional del Estado Civil, Colombia pas de tener 78 partidos en 2002, a 23 en 2006 y 12 en 2010, datos reveladores de la tendencia constrictiva de las sucesivas reformas polticas. El artculo 109 CPC 1991 regula los trminos generales en qu el Estado concurrir en la financiacin tanto poltica como electoral de los Partidos y Movimientos polticos con personera jurdica. Este asunto ha sido de los ms controvertidos en Colombia puesto que la financiacin de campaas y partidos ha sido objetivo de los grupos armados ilegales. Las sucesivas reformas al respecto pretenden hacer transparente este tipo de cuestiones adems de no permitir macro campaas electorales que puedan crear desventajas notorias entre Texto Original El Consejo Nacional Electoral reconocer personera jurdica a los partidos o movimientos polticos que se organicen para participar en la vida democrtica del pas, cuando comprueben su existencia con no menos de cincuenta mil firmas, o cuando en la eleccin anterior hayan obtenido por lo menos la misma cifra de votos o alcanzado representacin en el Congreso de la Repblica. En ningn caso podr la ley establecer exigencias en relacin con la organizacin interna de los partidos y movimientos polticos, ni obligar la afiliacin a ellos para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos polticos con personera jurdica reconocida podrn inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Dicha inscripcin deber ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien l delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos tambin podrn inscribir candidatos. La ley podr establecer requisitos para garantizar la seriedad de las inscripciones de candidatos. La personera de que trata el presente artculo quedar extinguida por no haberse obtenido el nmero de votos mencionado o alcanzado representacin como miembros del Congreso, en la eleccin anterior. Se perder tambin dicha personera cuando en los comicios electorales que se realicen en adelante no se obtengan por el partido o movimiento poltico a travs de sus candidatos por lo menos 50.000 votos o no se alcance la representacin en el Congreso de la Repblica. 14. candidatos en base a los recursos que se precisan para concurrir en unas elecciones. Seala Zovatto (2005: p.12 y 13) la necesidad de que las reformas para la financiacin deben tratar de abordar siete puntos esenciales: a. El fortalecimiento del sistema de partidos y la mejor de la calidad de la poltica. b. Lograr condiciones de equidad en las concurrencias electorales. c. Controlar los disparadores de gasto electoral. d. Aumentar los niveles de transparencia y publicidad en la financiacin. e. Tratar de aislar el trfico de influencias, la corrupcin y el narcodinero. f. Crear como administrador de los recursos pblicos y controlador del funcionamiento del sistema a un rgano eficaz e independiente del poder poltico. g. Establecer un rgimen de sanciones eficaz y que desincentive praxis ilegales. El caso colombiano con las sucesivas reformas polticas, ha perseguido fortalecer el rol de los partidos por encima de los candidatos. Sin embargo la no obligatoriedad de hacer uso de listas cerradas y bloqueadas, no ha permitido a mi entender- que ese fortalecimiento se institucionalice. Ocurre que al ser posible hacer uso del voto preferente y ser este elegido por la inmensa mayora de los partidos polticos, provoca una personalizacin de las campaas en donde el candidato que finalmente es electo no debe crdito al partido del que forma parte, sino al revs. El efecto personalizador de la campaa es el decisivo para lograr ser electo lo que hace que los partidos se deban a sus candidatos y no al revs. Esta relacin no favorece la institucionalizacin de los partidos polticos, por ello podra ser interesante hacer un breve ejercicio de simulacin con listas cerradas y bloqueadas para ver la composicin de las dos cmaras legislativas y entender si el juego de mayoras se altera en demasa. El estudio comparado de sistemas normativos electorales, nos hace pensar en el caso espaol que es el paradigma de la constitucionalizacin del papel de los partidos polticos. En el supuesto espaol, nos encontramos con una capacidad de decisin de los partidos polticos que invita a hablar a muchos expertos de partitocracia. Y es que en el caso espaol, los homlogos de los directorios nacionales y departamentales colombianos, son quienes deciden el orden de la lista. Si bien no est muy claro ni previsto en la ley los criterios que se emplean para decidir el orden de las listas (a menudo criterios 15. arbitrarios) se crean sinergias y dinmicas internas, que terminan por ser, en trminos de recursos, menores que las campaas de los congresistas colombianos, adems de que permite que las campaas giren en torno a los partidos y no en torno a los candidatos. Hay que sealar que Espaa se articula alrededor de un sistema parlamentarista lo que significa que no se vota al presidente directamente, sino a un Congreso que ser quien elija al Presidente del Gobierno. De ah que en las campaas para elecciones generales (esto es para Senado y Congreso de los Diputados) giren, en cierto modo, alrededor del candidato a Presidente que cada partido poltico presenta, que se identifica con el nmero uno de la lista para la provincia de Madrid11 . As las regulaciones entorno a la financiacin de partidos ha ido evolucionando hacia mayores restricciones. El texto original de 1991 no estipulaba prohibiciones que s han dispuesto las reformas polticas de 2003 y 2009. En este sentido es preciso destacar el papel desempeado en esta materia la regulacin prevista en la conocida como Ley de Partidos de 2011 qu prev una lista cerrada de las fuentes lcitas de financiacin, as como incluye una serie de incentivos para una mayor inclusin de grupos como jvenes, mujeres y minoras tnicas (artculo 16). Seala el PNUD de la mano de Puyana (2012:35 y ss.12 ) que la principal novedad respecto de la financiacin es el sistema de distribucin de los recursos y cito textualmente: se establecen siete criterios de distribucin, y el peso de cada uno en el presupuesto total del partido. As, por ejemplo, la norma indica que los partidos debern destinar, como mnimo, el 15% de los recursos provenientes de la financiacin estatal a sus centros de pensamiento y a iniciativas de inclusin efectiva de jvenes, minoras tnicas y mujeres. Este tipo de incentivos, guarda coherencia con la cuestin de la cuota de gnero. En este punto es preciso sealar que la introduccin de la cuota de gnero del 30% establecida en la Ley de Partidos, propici que por primera vez en la historia de Colombia, las listas para las elecciones municipales y departamentales respetaran esta cuota de manera escrupulosa. 11 Esto aplica nicamente para los partidos polticos de mbito nacional. Es preciso recordar que en Espaa existen partidos polticos de mbito regional o perifrico que perteneciendo a las Comunidades Autnomas Histricas (Catalua, Pas Vasco, Galicia y Andaluca) presentan listas tan slo para las circunscripciones electorales que forman parte de su respectiva Comunidad Autnoma. 12 Puyana, Jos Ricardo,2012. Las Reformas Polticas en Colombia, 2003-2011: hacia partidos ms responsables? PNUD. 2012. Bogot. 16. Esta evolucin legislativa que, de manera intensiva y exhaustiva, pretende someter los procesos decisorios internos, establecer el sistema de cuotas de gnero, los incentivos a la inclusin de los grupos dentro de los mismos partidos nos remite a los problemas de legitimidad democrtica ex ante de los que ha hablado en numerosas ocasiones el Magistrado de la Corte Constitucional Humberto Sierra Porto (2011). En Colombia, como seala el profesor Sierra, la legitimacin democrtica de las instituciones electas es ex post lo que significa que estas instituciones polticas no gozan de legitimidad democrtica en la norma que establece los mecanismos de eleccin, sino en las normas que disponen las penalizaciones por cualquier causal de prdida de investidura. Pareciera que este es un detalle residual pero no lo es, puesto que este tipo de legitimidad democrtica termina por formar parte de la cultura poltica de los colombianos y por ende influye en la percepcin negativa que se tiene de las instituciones polticas electas colombianas. El artculo 110 CPC redunda en las prohibiciones que se establecen disponiendo la remocin del cargo o prdida de investidura de aquellos funcionarios pblicos que contribuyan a la financiacin de partidos, movimientos o candidaturas. El artculo 111 CPC reformado por el Acto Legislativo 1 de 2003, aade a la regulacin original el trmino espectro electromagntico para definir los medios de comunicacin que ab initio eran los medios de comunicacin social del Estado. Los Captulos IV y V del ttulo IV de la CPC 1991, disponen entre las atribuciones de Senado y Cmara de Representantes, los fines representativos de cada una de las cmaras. El artculo 171 CPC prev que el Senado estar integrado por cien miembros electos en circunscripcin nacional13 y por medio de una frmula mayoritaria: los cien ms votados. El mbito nacional, con independencia de criterios poblacionales y divisiones territoriales, se convierte en el fin representativo del Senado. Cabe sealar que se articula en esta norma una discriminacin positiva: se reservan dos escaos para Senadores indgenas. Esta discriminacin positiva, encontraba en su momento su razn de ser, sin embargo se ha sealado que hoy ya se identifica con una limitacin para las minoras tnicas. No se ha sabido articular una legislacin que introdujera la previsin mnima, sino 13 Ms dos Senadores en representacin de las minoras indgenas e igualmente elegidos por mayora. 17. que directamente se estableci que dos sern los Senadores que representen a estas minoras. Por otro lado el artculo 176 CPC 1991 dispone qu los Representantes sern elegidos en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripcin internacional. Se establece que se elegirn dos representantes en cada una de ellas, y uno ms por cada 365.000 habitantes o fraccin mayor de 182.500. Claramente la divisin territorial y el criterio poblacional operan como elementos que pretenden una representacin regional y demogrfica. Es preciso mencionar que este artculo fue reformado en 2005, hasta en dos ocasiones, aumentndose hasta 365.000 los ciudadanos requeridos para dar lugar a nueva curul. Esto responde a una cuestin de control sobre el tamao de la Cmara, paliar la excesiva fragmentacin parlamentaria y tratar hacer ms representativa la asamblea por medio de un mayor grado de proporcionalidad. Como es conocido, a mayor magnitud circunscripcional, mayor proporcionalidad. Debe tenerse en cuenta que se potencian los efectos restrictivos de frmulas proporcionales cuando las circunscripciones son pequeas o muy pequeas (Nohlen, 1982:52-62), tornndose la representacin proporcional algo muy parecido a una representacin mayoritaria (efecto que se puede observar en las circunscripciones electorales pequeas y muy pequeas). El Ttulo IX de la CPC 1991, de las elecciones y de la organizacin electoral, dispone en las normas bsicas de funcionamiento de los procesos electorales en Colombia. Su captulo primero se refiere al sufragio y las elecciones. El artculo 258 CPC dispone, tras la Reforma Poltica de 2003, que el voto es un derecho y un deber ciudadano y por ello el Estado velar para que ste se ejerza sin ningn tipo de coaccin. Los principales problemas de la participacin poltica en Colombia, como ya se ha adelantado, son la prctica del clientelismo y la intromisin de grupos armados ilegales en los procesos electorales coaccionando el voto. Asimismo, con la Reforma Poltica de 2009, se establece que una mayora de votos en blanco sobre el total de votos vlidos emitidos dar lugar a la repeticin, por una sola vez, de la eleccin. 18. Como se ha visto al inicio de este trabajo, el artculo 259 CPC establece la imposicin del mandato programtico en los supuestos de gobernadores y alcaldes, en la forma que desarrolle una ley. Como norma general, el artculo 260 CPC dispone que se elegir de forma directa a Presidente y Vicepresidente de la Repblica, Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las dems autoridades o funcionarios que la Constitucin seale, constitucionalizando el sistema presidencialista que impera en la Repblica de Colombia. Cabe sealar que la Ley de Control Poltico (Acto Legislativo 01 de 2007) introduce elementos con tintes parlamentaristas otorgando mayores controles a las Asambleas Legislativas (Congreso de la Repblica y Parlamentos Departamentales) o Concejos Municipales sobre los poderes ejecutivos de cada uno de los distintos entes territoriales. El artculo 261 CPC, modificado hasta en dos ocasiones, regula la suplencia en los supuestos de faltas absolutas, estableciendo el orden de sucesin en base al orden de inscripcin, o de votacin, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral, segn se trate de listas cerradas o con voto preferente. Sigue la Carta Magna, estableciendo que la eleccin presidencial no podr coincidir en tiempo con otra, as como tampoco podrn coincidir, la celebracin de elecciones congresionales con las de autoridades departamentales y municipales. Claramente la intencin del constituyente esconde una lgica de check and balance esto es, de establecer mecanismos de control y balanceo entre los poderes ejecutivo y legislativo. Es preciso notar en este punto que si bien no coinciden en tiempo, s se celebran en el mismo ao. Concretamente, las elecciones congresionales se celebran cerca de dos meses y medio antes que la primera vuelta presidencial, cuestin que otorga un carcter diferenciador a Colombia respecto de sus vecinos (Zovatto, 2009:6). En los sistemas presidencialistas se transmiten la fragmentacin partitocrtica de la primera vuelta presidencial a las elecciones 19. del Congreso. Pero dada la relacin temporal de los comicios en Colombia, esta relacin causal no se produce (Nohlen, 201214 ) Los artculos 263 y 263A CPC, establecen el sistema de listas y candidatos nicos que los Partidos y Movimientos Polticos podrn presentar. Se prev un lmite formal segn el cual no se pueden presentar ms candidatos que curules o proveer. Tambin se estipula, para una ms ajustada y equitativa representacin, que haya una distribucin por medio de cifra repartidora entre los candidatos que superen el umbral del 3%. Estos artculos tambin reconocen la potestad de los Partidos y Movimientos de emplear el sistema de listas que en ejercicio de su autonoma decidan para concurrir en las elecciones. Aqu encontramos uno de los mayores problemas o incongruencias entre las motivaciones de las sucesivas reformas polticas. Las exposiciones de motivos de estas Reformas aducen motivos de fortalecimiento de los Partidos en los procesos de eleccin de candidatos. Si la intencin es fortalecer el instituto partidista, no se debera dar pie al voto preferente (sistema al que acuden todos los partidos exceptuando el Partido Verde que cierra y bloquea lista para Cmara de Representantes en la circunscripcin Bogot, MIRA y el supuesto del Uribe Centro Democrtico15 que es precedente al ser la lista al senado para las elecciones Congreso 2014) ya que ello conduce a campaas personalistas donde los partidos son menos relevantes y donde el candidato logra ser electo por l mismo y no por la pertenencia a una fuerza poltica. Es lgico pensar que sin campaas polticas centradas en programas partidistas, luego, en el seno de las distintas Corporaciones Pblicas, los mismos partidos difcilmente puedan hacer valer sus posiciones de bancada a las que haca referencia el artculo 108 CPC. Este tipo de incongruencias sistmicas permite que haya disfunciones graves entre los fines que han perseguido las sucesivas Reformas y lo que finalmente ocurre cuando se escruta el comportamiento de los distintos actores tanto en los procesos electorales como en el desarrollo de las funciones por parte del cargo electo. Cuando se aborda la cuestin electoral se ha visto, adems de ser tras la constitucin la normativa ms importante, deviene analticamente autnoma. Se puede decir que esa 14 Ponencia del Profesor Nohlen Presidencialismo Comparado en el Senado de la Repblica de Colombia el 25 de octubre de 2012, en el marco del acto de Presentacin de la Revista del Instituto de Altos Estudios Europeos. 15 El proyecto poltico que representa el Uribe Centro Democrtico gira en torno a la figura caudillista del expresidente Uribe. De manera ms que sorprendente el bloqueo y cierre de lista, gira en torno del candidato cual voto preferente, ms sin embargo eso le ha permitido relegar posibles personalismos que no fueran el suyo propio. 20. autonoma deriva tanto de ser un derecho autnomo, con sus propios Tribunales y su propio lenguaje (Yepes Barreiro16 :2011). As el Captulo II del ttulo IX regula las autoridades electorales. Como vimos este ttulo IX precisamente da cuenta de la autonoma analtica de esta disciplina. La Reforma Poltica de 2003 supuso un cambio sustancial para estas instituciones. Si bien la previsin de la norma normarum en 1991 era tmida, en 2003 se terminan definiendo constitucionalmente ms parmetros que en su redaccin original. Se define que los miembros sern nueve, no al menos siete -como dispona la Carta Magna-, as como el estatuto bsico de este rgano colegiado. El artculo 265 CPC, reformado en 2009, prev las funciones que se atribuyen al Consejo Nacional Electoral qu, como rgano jurisdiccional electoral, tiene el deber de inspeccionar, vigilar y controlar todo aquello vinculado a los asuntos electorales. Adems la reforma de 2009 atribuy competencia a incoar procesos de oficio para llevar a cabo el efectivo control de los asuntos electorales. El artculo 3 de la ley 1475 de 2011, establece el Registro nico de todas las agrupaciones polticas ante el CNE estableciendo la obligacin de registrar las actas fundacionales, los estatutos, las reformas de los anteriores, la plataforma ideolgica y programtica, el rgimen de directivos y el registro de afiliados. Establece que el mismo CNE verificar el complimiento de los principios de organizacin y funcionamiento de la agrupacin a la luz de estos preceptos antes del registro efectivo de los mismos. El artculo 266 CPC, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2003, establece el estatuto bsico del Registrador Nacional del Estado Civil. La previsin de la norma de normas estableca que era elegido por el Consejo Nacional Electoral, sin embargo ahora ste ser elegido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado por medio de un concurso de mritos. Tambin en 2003 se incluy la posibilidad de que ste fuera reelegido en una ocasin. Fue en 2003, tambin, cuando se dispuso que los servidores pblicos de la Registradura pertenecern a una carrera administrativa especial. 16 Intervencin del miembro del Consejo de Estado Yepes Barreiro en el II Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral, celebrado en Bogot en agosto 30, 31 y 1 de Septiembre de 2011. 21. Estudios acerca de los rganos de Gobernanza Electoral (OGE) y su importancia puesto que la gobernanza electoral abarca la interaccin de reglas constitucionales, legales e institucionales, y prcticas organizativas que determinan: (a) las reglas bsicas de los procedimientos por utilizar en las elecciones y la contienda electoral; (b) la organizacin de campaas, el registro de los votantes y el escrutinio de los votos el da de las elecciones; y (c) la resolucin de disputas y la certificacin de los resultados (es decir, la confeccin, la aplicacin y la conciliacin de disputas sobre reglas Mozzafar y Schedler, 2002-) (Hartlyn et al, 2009:17). Ello nos invita a reflexionar acerca de un actual CNE que no ha visto materializado an su estatuto independiente17 (ms all de lo estrictamente formal varios autores han sealado la imposibilidad de materializarse una independencia sin la dotacin de medios e instrumentos suficientes para poder cumplir con su mandato constitucional (Lizarazo y Londoo, 2010: pp.6-8)) y la ausencia de la carrera administrativa especial. En este punto podemos concluir tentativamente que analizado el contenido constitucional referente a los asuntos electorales, se pueden vislumbrar algunos de los grandes males del sistema electoral colombiano. Se ha podido ver qu, si bien parece que desde la perspectiva sistmica el sistema normativo electoral guarda un grado elevado de coherencia, siguen existiendo problemticas asociadas a ciertas incongruencias dentro del marco legal. Claro ejemplo de ello es la cuestin del voto preferente que no logra articular 17 Hartlyn (2009) analiza los tipos de OGE que se encuentran en base a los niveles de independencia. La tendencia colombiana debiera reconducirse hacia el segundo o cuarto tipo. En esta medida categrica existen cuatro tipos de OGE, como sigue: 1. Dominado por un solo partido: cuando un partido, usualmente en el poder, tiene suficientes representantes como para tomar solos la mayora de las decisiones (ya sea que lo hagan o no). 2. Mixto partidarizado: cuando hay una representacin equilibrada de los partidos polticos en un OGE o una representacin mixta, de tal forma que ningn partido pueda tomar decisiones por cuenta propia. 3. Independiente/mixto partidarizado: cuando algunos miembros son nombrados con base en representacin partidaria y otros son independientes (v. g. Uruguay). 4. Independiente de los partidos: cuando los miembros pueden ser nombrados por el poder legislativo (o ms comnmente por jueces o grupos cvicos), pero estn conscientes de que son profesionales, independientes y que no han sido nombrados por su afinidad partidaria sino por sus mritos 22. una lgica de funcionamiento que permita a los partidos y movimientos polticos ser el actor relevante y determinante de los procesos electorales. Por otro lado y como seala Hernndez Becerra, el desarrollo legislativo insuficiente de las previsiones constitucionales provoca un supervit constitucional que debe ser atendido. En cierta medida esta problemtica se atendi con la reglamentacin de la Reforma Poltica de 2009 -la Ley de Partidos- que desarroll tambin aspectos relacionados con la ratificacin de la llegada del voto electrnico a Colombia cuya utilidad se da por descontada, sin haberse dado las discusiones necesarias al respecto, para lo cual, en las elecciones de 2011, se deba implementar al menos la identificacin bio- mtrica en todo el territorio nacional, el escrutinio y el preconteo se harn, ambos, el mismo da de los comicios, con lo cual se busca reducir las posibilidades de fraude electoral, y la creacin dentro de la Fiscala General de la Nacin de una unidad nacional encargada de delitos contra mecanismos de participacin democrtica, por medio de la cual se busca reducir las altas tasas de impunidad que existen en Colombia sobre este tipo de delitos (Puyano, 2012). Es preciso hacer mencin de la fallida tramitacin del nuevo Cdigo Electoral (prevista para el 20 de julio de 2012) que supone un obstculo hacia el desarrollo legislativo y la correspondiente sistematizacin de las normativas electorales que, en definitiva, es cumplir con el mandato que la Corte Constitucional exhort en su Sentencia C-230/08. Finalmente como sealan Lizarazo y Londoo18 (2010) las autoridades electorales adolecen, a pesar de las sucesivas reformas, de las prerrogativas necesarias para llevar a cabo el mandato constitucional claro. Esta problemtica ser analizada con mayor detenimiento desde una perspectiva politolgica qu, como ya se advirti al inicio del presente trabajo, se identifica con el ser de un sistema electoral. 18 Lizarazo, Antonio y Londoo, Juan F.2010. La reforma poltica y electoral en Colombia. IDEA y PNUD 23. 4. ACTITUDES DE LOS COLOMBIANOS HACIA LA DEMOCRACIA Para llevar a cabo el escrutinio politolgico que trata de estudiar la percepcin por parte de los ciudadanos del sistema institucional, se recurre como ya se anticip- a las series de datos compiladas en Freedom House, The Economist Index of Democracy, el Latinobarmetro, Informe BARCAS y LAPOP. La primera variable objeto de anlisis, es el respaldo hacia las instituciones por parte de los colombianos. Tratndose, ste, de un trabajo que pretende escrutar asuntos electorales, se han elegido los actores electorales (CNE y Partidos Polticos), el proceso electoral (Elecciones), la Corte Constitucional, el Congreso y los medios de comunicacin. Tabla 1. Resumen Respaldo Institucional LAPOP (2004-2011) Partidos Polticos Corte Constitucional Elecciones CNE Congreso Medios de Comunicacin 2004 35.8 55.0 50.7 47.0 47.3 60.7 2006 37.9 52.6 56.1 50.7 48.8 61.5 2008 40.8 55.7 52.8 52.8 51.6 65.7 2010 36.5 56.4 46.9 47.3 49.4 61.5 2011 35.8 54.3 46.7 47.5 50.6 61.5 Fuente: elaboracin propia a partir de LAPOP 2004-2011 Vemos en la Tabla 1, que la evolucin del respaldo se ha mantenido con sus vaivenes respecto de la Corte Constitucional, los Medios de Comunicacin y el Congreso. Sin embargo vemos que tanto los Partidos Polticos, el CNE y los Procesos Electorales, sufren hoy de una crisis profunda alcanzando, hoy, el menor respaldo desde 2004. Estos datos arrojan luz sobre los altos niveles de desconfianza de los ciudadanos respecto de instituciones electorales y actores claves para todo proceso electoral. Sobra decir que a pesar del respetable apoyo de las otras instituciones analizadas salvo los medios de comunicacin- el aprobado raso, no es un resultado exultante. Ello nos indica que esta desconfianza pueda encontrar explicacin en otra variable como es la cultura poltica democrtica. En este punto es preciso averiguar si hay apoyo a la democracia y satisfaccin con la misma. 24. El Latinobarmetro analiza, entre otras, las variables de apoyo y satisfaccin con la democracia cuyos resultados para el caso colombiano se pueden observar en la Tabla 2. Nos encontramos en un proceso de regeneracin de la legitimidad y apoyo del sistema democrtico. Mientras en 1997 el 69% de los encuestados apoyaba la democracia, vemos como en 2001 ese porcentaje disminuye hasta el 36%. Hablo de regeneracin de la legitimidad y apoyo, dado qu tanto en lo que a respaldo institucional concierne, como a apoyo y satisfaccin con el sistema democrtico, se produce una recuperacin de los porcentajes de respaldo. La media para esta ltima dcada se sita en el 51% de apoyo y el 29% de satisfaccin. Cabe advertir que si bien en trminos de apoyo la cifra no es tan mala con respecto al apoyo en otras democracias de la Regin, s se puede afirmar que en trminos de satisfaccin, Colombia anda retrasada. Tabla 2. Apoyo y Satisfaccin con la Democracia (1997-2010) Fuente: elaboracin propia con los datos LATINOBAROMETRO 2010 La Tabla 2 recoge las puntuaciones obtenidas por Colombia en base a los estudios elaborados por Freedom House. Se puede observar una tendencia ascendente de la tasa de libertad desde 2002 a 2006. Si bien se puede determinar que en esos momentos las polticas uribistas en pro de la seguridad fueron exitosas en trminos de lograr mayores tasas de libertades civiles y posibilitando as el ejercicio de los derechos polticos, no debemos olvidar que en el mbito rural, los grupos armados ilegales han seguido interfiriendo en el libre desarrollo de las dos variables objeto de estudio. Freedom House desarrolla anualmente informes que analizan la libertad en el mundo en cada uno de los pases donde formalmente existe una democracia. Bsicamente, en un rango de puntuacin que va de 1 a 5 (siendo 1 el valor mayor y 5, el menor) se establece desde 2002 un sistema de puntuaciones que tiene en cuenta dos variables que son 1997 2001 2003 2006 2007 2010 Promedio Apoyo 69% 36% 43% 53% 47% 60% 51% Satisfaccin 40% 8% 22% 33% 32% 39% 29% 25. libertades civiles (civil liberties) y derechos polticos (political rights) cuya media viene determinando la tasa de libertad (freedom rating) que la organizacin certifica. Tabla 3. Resumen de Resultados Freedom House Index (2002-2011) Freedom Rating Civil Liberties Political Rights 2002 4.0 4 4 2006 3.0 3 3 2008 Partly free 3.0 3 3 2010 Partly free 3.5 4 3 2011 Partly free 3.5 4 3 Fuente: elaboracin propia a partir de los informes anuales elaborados por Freedom House Viendo la evolucin de Colombia en base al ndice de Freedom House, no son alentadores los resultados recientes que sitan a Colombia en el tipo de parcialmente libre obteniendo un cuatro en libertades civiles y un tres en derechos polticos. Estas cifras, segn el informe de Freedom House19 , son el resultado de problemas qu no han sido superados por dcadas. En primer lugar, y a pesar de la disminucin notoria de la violencia20 , persiste la presencia e intimidacin de grupos armados ilegales. Seala Vargas (2009:4) en muchas regiones del territorio nacional la posibilidad de ejercer el derecho de organizacin y expresin poltica no existe porque grupos armados impiden, a quienes no compartan sus tesis que esto suceda. Es preciso sealar que el informe indica una mejora de la seguridad en zonas afectadas por este mal, sin embargo destaca la todava fuerte presencia y consiguiente influencia en los comicios- de grupos paramilitares en sus antiguos feudos. Se destaca tambin el gran problema que deriva de la financiacin opaca de las campaas polticas. Se analizaron las reformas polticas, que venan determinando nuevos parmetros para esta cuestin en concreto, sin embargo se siguen identificando irregularidades en este sentido. 19 Pueden encontrar el informe completo en: http://www.freedomhouse.org/report/freedom- world/2011/colombia 20 Los niveles de presin para el ejercicio o la abstencin para 2007 se pueden consultar en la Tabla 2. 26. Sealan los expertos de Freedom House que, a pesar de ser una democracia electoral, Colombia viene adoleciendo tambin de graves problemas de clientelismo. No debe sorprendernos este asunto puesto que los indicadores que emplean otras organizaciones para medir los niveles de clientelismo abruman. Medir el clientelismo es difcil puesto que se trata de un ilcito, lo que no permite siempre creer en que los resultados de sondeos al respecto sean cien por cien confiables. A pesar de ello vamos a examinar esta cuestin a travs de los datos que arroja el informe de LAPOP para 2007 y la comparativa de promedios 1995-2010 del informe Barcas. La muestra para LAPOP 2007, arroja unos datos francamente preocupantes. Como se ha advertido, Freedom House, seala una mejora sustancial en trminos tanto de presin para el ejercicio o abstencin del voto como para las redes clientelares de compra de votos. Las cifras de la Tabla 4, desglosadas por Regiones, posicionan la Costa Atlntica y los Antiguos Territorios Nacionales como feudos del clientelismo. Mientras la media oscila entre el 15-20% estas dos zonas se convierten en lugares donde la media se supera con creces. Como advert en el prrafo anterior, esta cuestin de alta sensibilidad nos recuerda que estos resultados probablemente estn desinflados. La prueba acerca de la sensibilidad es una variable real, se ve en los resultados para la venta efectiva del voto. Mientras que para reconocer la oferta, los porcentajes son similares, para reconocer la venta efectiva del voto, las diferencias porcentuales son muy elevadas; se duplican. La diferencia entre la media para la venta de votos por parte de encuestados o por parte de amigos/familiares es de 37 puntos. El grupo familiares y amigos vendi el voto en una proporcin doble a los encuestados que lo reconocieron. Ello nos indica que muy probablemente el porcentaje de encuestados que vendi su voto es mayor que el que los datos reflejan. La misma Tabla 4 recoge los porcentajes de encuestados y amigos/familiares que han recibido presiones tanto para votar como para abstenerse. Estos porcentajes, aunque mucho menores y en la lnea de mejora que se hablaba en el informe de Freedom House, no deben de dejar de abrumarnos. Porcentajes por encima de la media como son los obtenidos por los Antiguos Territorios Nacionales (para todos los casos), Costa Atlntica (para el grupo amigos/familiares obligados a votar por alguien) o Zona Oriental y Central 27. (para el grupo encuestados obligados a votar por alguien) nos recuerdan que efectivamente la influencia y aparicin de grupos ilegales es an hoy una realidad medible. Tabla 4. Recibi (encuestado/amigos y familiares) oferta para vender su voto-efectivamente lo vendi (encuestado/amigos y familiares) y recibi (encuestado/amigos y familiares) presiones para votar o abstenerse 2007 Antiguos Territorios Nacionales Costa Pacfica Zona Central Bogot Costa Atlntica Zona Oriental Media Oferta vender encuestado 25.9% 13.5% 12.3% 19.1% 24.5% 10.6% 17.65% Oferta vender amigo/familiar 25.9% 14.3% 13.5% 19.7% 26% 11.2% 18.43% Vendi efectivamente voto encuestado 50% 34.3% 25.6% 23.3% 44.9% 37.9% 36% Vendi efectivamente voto amigo/familiar 92.3% 72.4% 60% 72.1% 82.3% 59.3% 73.06% Obligacin de votar por alguien encuestado 3.7% 0.8% 0.8% 1.3% 2.2% 3.3% 2.01% Obligacin votar por alguien amigo/familiar 5.6% 1.2% 3.6% 4.3% 4% 2.6% 3.55% Obligacin abstenerse encuestado 5.6% 0.8% 2% 1.3% 0% 0.7% 1.73% Obligacin abstenerse amigo/familiar 7.4% 1.2% 2.1% 1.3% 1.6% 1.1% 2.45% Fuente: Elaboracin propia a partir de resultados LAPOP 2007. Una revisin a los datos que ofrece el informe BARCAS, invitan a analizar la cuestin clientelar desde el histrico comparado de promedios para la variable clientelismo. Los promedios para los aos 1997, 2005 y 2011 giran en torno al 5%. Estos resultados no se sitan tan lejos de los datos que compila LAPOP para 200721 . Por ello se debe de tener en cuenta la variable clientelismo como influyente para el resultado de unas elecciones. Este mal endmico debe ser combatido desde todas las instancias de gobierno, pero obviamente, y en primer lugar, desde un marco legal claro al respecto y por medio de la formacin permanente de todos los colombianos en la cultura poltica de la democracia. 21 Se presume que quien afirma en una encuesta vender su voto, efectivamente lo hizo y vot en el sentido de quien le compr el voto. Cojamos como ejemplo numrico que efectivamente vendieran el voto el 36% del 17.65% de encuestados que recibieron oferta de compra. Para las elecciones presidenciales de 2006 votaron 11.864.410 personas de un total de 26.731.700 personas habilitadas para emitir voto. El 36% del total de votantes potenciales es 9.623.412 votantes que recibieron oferta de vender el voto aproximadamente si la muestra es realmente representativa. El 17% de esta cifra es 1.635.980 votos emitidos efectivamente vendidos. Lo que representa aproximadamente un 5% del electorado. 28. Tabla 5. Comparativa Promedios Clientelismo para aos 1997, 2005 y 2011 Fuente: elaboracin propia a partir de Informe Barcas 2011 Seala Freedom House un avance en la capacidad del Estado para ofrecer garantas tanto a la libertad de expresin, de ctedra y de prensa; sin embargo apunta la incapacidad para evitar que an haya presencia de grupos ilegales en las universidades y que el trabajo de los periodistas no se vea perturbado por intimidaciones y amenazas. Docenas de periodistas han sido asesinados en las ltimas dos dcadas -sobre todo en la dcada de los 90- y por documentar e investigar asuntos relacionados con el narcotrfico. Cuestin distinta ha sido la presin institucional con los medios. No hay que ir tan lejos en el tiempo, para poder ver ciertos grados de censura por parte de las instituciones: se recuerdan escndalos como la vigilancia y seguimiento por parte del DAS a varios periodistas al ser acusados pblicamente por Uribe de antipatriotas, conspiradores contra el gobierno y de guardar vnculos con la guerrilla. Se seala tambin la discrepancia entre editores y propietarios de El Tiempo por la desaparicin de la publicacin semanal de ese medio llamada Cambio (Freedom House Report, 2011). Mientras los inversores alegaban problemas financieros, algunos editores apuntaron a presiones del gobierno por abordar asuntos sensibles para la administracin Uribe. No hay que olvidar el ensalce que reciben la Corte Constitucional y la Corte Suprema22 , que han mostrado en numerosas ocasiones su independencia tanto del ejecutivo como del legislativo (Freedom House Report, 2011; Alviar et al, 2009). Sin embargo indica el informe, los preocupantes niveles de corrupcin en estamentos inferiores de la justicia colombiana. Hay que sealar que el desarrollo legislativo insuficiente en el mbito electoral tambin se produjo en base a la CPC 1991- en sede del diseo competencial de la administracin de justicia. Seala Jos Gregorio Hernndez, como qued consagrada en la Constitucin de 1991, la organizacin del servicio [de administracin de justicia] no es la ms afortunada. La Carta presenta muchos vacos; da lugar a cruces de funciones que 22 Cuestin que puede ser analizada con mayor detenimiento en el trabajo de Alviar et al (2010) 1997 2005 2011 Razn del Voto Clientelismo 4.94% 5.94% 5.26% 29. neutralizan los controles consagrados; la redaccin de ciertas disposiciones es confusa y se presta a interpretaciones diversas incluso en materia de competencias lo cual es una fuente de conflictos (Hernndez, 2000:475). Los conflictos interinstitucionales y sobre todo en materia competencial, son tensiones normales en los Estados complejos. En forma de conclusin cabe apuntar la gran labor que vienen desempeando las Cortes Constitucional y Suprema para mantener un alto grado de independencia, propiciando la efectiva separacin de poderes que permite un desarrollo sano del Estado de Derecho. La introduccin de ms variables al anlisis de la percepcin del entramado institucional electoral colombiano, nos conduce inexorablemente a otros ndices medidores tanto de la percepcin como de la legitimidad democrtica. El ndice que desarrolla The Economist Intelligence Unit, introduce nuevas variables para poder elaborar un ranking anual de las democracias formales. El ranking anual, se elabora en base a cinco variables como son procesos electorales, funcionamiento del gobierno, participacin poltica, cultura poltica y libertades civiles. Tabla 6. Resumen de resultados The Economist Index of Democracy (2006-2011) Ranking Position Total Electoral Process and pluralism Functioning Government Political Participation Political Culture Civil Liberties 2006 67 (FD) 6.40 9.17 4.36 5.00 4.38 9.12 2008 60 (FD) 6.54 9.17 5.36 5.00 4.38 8.82 2010 57 (FD) 6.55 9.17 7.14 3.89 3.75 8.82 2011 55 (FD) 6.63 9.17 7.5 3.89 3.75 8.82 Fuente: elaboracin propia a partir de los informes de The Economist Unit. Como se puede observar en la Tabla 6, Colombia viene experimentando una tmida escalada de posiciones. Pasa en cinco aos de la posicin 67 a la 55. Si bien podra considerarse una remontada considerable, cabe apuntar que no sale del grupo de Flawed Democracies (FD), esto es se considera hasta fecha de hoy una democracia con imperfecciones. Adems la mejora en trminos absolutos pasa tan slo de 6.40 a 6.63, cuestin que invita a la comparacin con sus competidores directos en el ranking, y que demuestra una escalada que responde ms al empeoramiento de sus competidores que a la mejora propia. 30. Si comparamos este ndice con el de Freedom House, nos damos cuenta de conclusiones dispares respecto de la variable libertades civiles, variable que ambos atienden. Mientras Freedom House pone hincapi en que el nivel de libertades civiles es precario, The Economist Democracy Index otorga una puntuacin ms bien alta. S coinciden en una merma de de estas libertades a partir de 2008, sin embargo no coinciden en las puntuaciones medias. Eso se debe a que el ndice que elabora Freedom House, no responde a un estudio de tipo cuantitativo sino que atiende a los comportamientos de los actores (formales e informales) que suponen limitaciones a esas libertades. Por otro lado, The Economist Democracy Index basa sus conclusiones en tcnicas de investigacin cuantitativas que derivan del cuestionario que ellos elaboran y que resume la percepcin que tienen los ciudadanos respecto de las variables que estudia. La observancia de los resultados que obtiene Colombia en el ndice que desarrolla The Economist Intelligence Unit, nos alerta de dos grandes males entre el electorado: los bajos niveles de participacin poltica incluyendo entre ellas como la ms importante el voto- y una deficiente cultura poltica. Los ndices de participacin electoral son preocupantes. Colombia ostenta uno de los peores ndices de la regin. Tabla 7. Participacin electoral 1990-2002 Deberes Ciudadanos Participacin Ciudadana Voto Obligatorio Procedimiento Registro Censo Electores Votantes Votos Vlidos Colombia NO Automtico 78.2% 33.3% 30% Amrica Latina - - 89.3% 62.7% 56.1% Europa Occidental - - 96.2% 73.6% - Estados Unidos de Amrica - - 69.5% 43.3% - Fuente: Datos obtenidos de la Tabla 7 en (PNUD 2004:84) La media para los aos que van de 1990 a 2002, es del 33.3%. Comparar esto con Europa Occidental o Estados Unidos de Amrica no deviene un referente por la idiosincrasia de los regmenes democrticos en Amrica Latina. Sin embargo la comparativa con la media que obtiene la regin, s nos sirve para poder determinar que los ndices de participacin electoral son preocupantes. Si bien los datos que ofrece el La democracia en Amrica Latina (PNUD, 2004), son lejanos en el tiempo, sirven de reflejo 31. de la tendencia en ese periodo y nos permiten comparar con el resto de pases de la regin y en el mismo tiempo este indicador. La insuficiencia explicativa para el momento actual se ha salvado elaborando una tabla que observa la participacin para elecciones Presidenciales y elecciones al Senado en las ltimas citas electorales. La tendencia que recoga el informe del PNUD, no se salva sino que se consolida. Tabla 8. Participacin Electoral Presidente y Senado 2002-2010 Presidenciales Senado 1 vuelta 2 vuelta 2002 Participacin 46.47% - 42.90% V. Blanco 196.116 - 454.740 V. Nulos 149.123 - 355.070 T. No Marcadas 48.166 - 656.158 2006 Participacin 45.05% - 40.58% V. Blanco 226.297 - 291.869 V. Nulos 132.332 - 1.212.2004 T. No Marcadas 44.995 - 381.328 2010 Participacin 49.29% 44.34% 36.68% V. Blancos 223.977 444.274 373.370 V. Nulos 170.874 198.003 1.558.737 T. No Marcadas 37.553 57.729 50.4981 Fuente: Datos obtenidos del histrico de elecciones de la Registradura Nacional del Estado Civil23 . Vemos que la media, respecto de la media en el periodo 1990-2002, sube tmidamente para las elecciones presidenciales hasta un 46%, aproximadamente. Sin embargo vemos que para las elecciones al Senado la media que presentaba una recuperacin significativa (hasta alcanzar el 42.9% en 2002) mengu en los comicios de 2010 hasta un 36.68%. La participacin electoral entonces, es una asignatura pendiente del sistema electoral colombiano. Debe buscar frmulas incluyentes para que aumente una participacin que obviamente llevar acompaada una mayor y mejor representatividad de la sociedad colombiana. 23 http://www.registraduria.gov.co/Informacion/elec_2011_histo.htm 32. Ciertamente estas cifras son preocupantes, sobre todo cuando se observan el gran nmero de votos nulos que se emiten en las elecciones al Senado. La cifra para 2002 es de 355.070 votos nulos, nmero que se multiplica por cuatro en 2006 (1.212.004 votos nulos) y por cinco en 2010 (1.558.737). Esta tendencia confirma de un lado, que cerca de un 10% de los votos emitidos en una eleccin son nulos, y de otro, que comparado con las elecciones presidenciales -donde los votos nulos se mantienen en cifras mucho menores- existe algn elemento que propicia la emisin de votos nulos. Pues bien, uno de los causantes principales para que esto suceda, es el tarjetn para el ejercicio del derecho a votar. El simple observar y comparar los tarjetones que subministra el CNE para las elecciones para Presidente y para los comicios al Senado, arroja luz acerca de lo que se plantea. La complejidad para ejercer el derecho de voto al Senado de la Repblica es francamente preocupante. Mientras que para las elecciones a Presidente de la Repblica, la tarjeta recoge en primera vuelta- las nueve frmulas para Presidente y Vicepresidente incluyendo sus fotos, la tarjeta al Senado, recoge el sinfn de Partidos y Movimientos Polticos que concurren a las elecciones as como los nmeros del total de Senadores que terminarn por conformar la Cmara, mas sin foto, lo que dificulta a los votantes la asociacin inmediata que se produce en el caso de tarjetn presidencial. No slo parece que este sistema de tarjetas para el Senado es complejo en referencia a otras dentro del mismo sistema normativo electoral, sino que si ampliamos las miras y comparamos esta tarjeta con las de otros pases seguimos identificando un problema de complejidad para los votantes colombianos. Desde el presente trabajo se quiere apuntar que esta tarjeta supone un obstculo al ejercicio del derecho a votar. Ello debera de invitar a una revisin profunda del diseo de las mismas ya no en aras de lograr mayor participacin, sino en aras de propiciar el mayor nmero de votos vlidos para cada eleccin. Asimismo se quiere advertir que, en gran medida, el voto para el Senado sufre de una complejidad que, a mi entender, deriva en gran medida de la libertad de los partidos polticos para concurrir a los procesos electorales por medio del voto preferente y la lista cerrada. El fenmeno, adems de acarrear las problemticas de personalizacin de las campaas y lo que de este problema deriva, induce a complejizar el voto, puesto que cada elector deber elegir el partido y luego el nmero asignado al Senador que pretende votar. Las listas cerradas, permitiran articular un tarjetn que tan slo requiera de sealar el Partido Poltico. No slo esto sino 33. que propiciara las campaas dirigidas desde los Partidos acabando as con la personalizacin del voto y las competiciones interpartidistas. Imgenes comparativas de los tarjetones para elecciones al Senado y Presidenciales Fuente: Imgenes obtenidas de la web de la Registradura Nacional del Estado Civil Analizar las cifras de participacin electoral en Colombia, nos conduce a otro asunto de elevada sensibilidad. La participacin cada vez menor de los pobres. Si uno centra los esfuerzos por ver la participacin de manera estratificada. Carecemos de estudios a nivel nacional pertinentes para confirmar la apreciacin anterior, mas podemos elaborar por medio del informe BARCAS, lo que ocurre en Bogot. Tabla 9. Estratificacin de la participacin electoral en Bogot elecciones Senado 2005-2011 Bogot Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 2005 18.63% 24.09% 24.57% 26.52% 26.88% 2001 13.64% 16.83% 19.21% 30.15% 55% Fuente: elaboracin propia datos del Informe BARCAS 2011. Claramente vemos que se produce en la ciudad de Bogot una infrarepresentacin de los estratos 1, 2 y 3, que no slo participaban menos ya en 2005 sino que en 2011 las cifras empeoran sustancialmente. Tenemos entonces un potencial electoral que no se plasma en la participacin en trminos generales, y que adems entiende tanto del eje de variables pobreza-riqueza como del eje de variables urbano-rural. 34. En definitiva y a diferencia de lo que se poda prever en base al diseo institucional, parece que realmente nos encontramos, en Colombia, ante un supuesto de alta formalidad de la democracia pero que no encuentra correspondencia en la materialidad, en la sustancia. 35. 5. CONCLUSIONES FINALES En efecto, una de las mayores preocupaciones en el continente latinoamericano es la disociacin entre la forma y la sustancia de la democracia (PNUD, 2004; Botero et al. 2009; IDEA, 2010). No faltan estudiosos y organismos internacionales qu gastan esfuerzos en sealar estas distorsiones. De un lado un reconocimiento legal y formal de unas instituciones cuyo espritu emana de una asamblea constituyente que pretendi plasmar la voluntad de una ciudadana en descontento. Las previsiones constitucionales, de un lado, carecen del suficiente desarrollo legislativo (Hernndez Becerra, 2000:31 y ss.), de otro, encontramos unos problemas socio estructurales que no pueden ser solventados con meras normas o reformas de la mismas. Las sucesivas reformas polticas no han sido suficientes para resolver algunos de los principales problemas del pas establecindose y fortalecindose las rupturas sociales que determinan los clivajes de una sociedad. En este sentido y respondiendo al diagnstico efectuado, debieran inspirarse las posibles reformas futuras, siempre y cuando se constate y acepte que estas son las necesidades del sistema poltico colombiano. Los bajos niveles de apoyo institucional nos recuerdan la necesidad de hacer, por parte de los actores, una pedagoga permanente de la democracia. Se ha visto que el respaldo a los partidos es muy bajo, pero el apoyo a la democracia por parte de los colombianos es significativo. Problema distinto es la satisfaccin con la democracia. En este sentido la participacin electoral muestra estar en la lnea de un descontento o falta de satisfaccin con el rgimen poltico democrtico o al menos con el modelo actual. Como seala Zovatto si creemos que la democracia es capaz de corregirse a s misma, entonces los problemas de la democracia deben ser resueltos siempre con ms democracia, nunca con menos; con mejor calidad de la poltica, no recurriendo a la antipoltica; fortaleciendo a los partidos polticos, nunca buscando su debilitamiento (Zovatto, 2005:15). 36. Redundan las diferentes reformas polticas en la necesidad de fortalecer a los partidos polticos y lograr una menor fragmentacin del parlamento (al menos de ese parlamento atomizado resultante de las elecciones legislativas que siguieron a la aprobacin del a CPC 1991). Tal y como estn establecidas las prerrogativas del poder ejecutivo y del poder legislativo, la atomizacin del Congreso dificulta la aprobacin de proyectos de ley de iniciativa gubernamental. Pues bien, tras varias reformas polticas se ha logrado, por medio de los umbrales y dems limitaciones para combatir la atmica fragmentacin de las cmaras, una mayor estabilidad gubernamental. Sin embargo, los partidos siguen en profunda crisis tanto de respaldo como de ser capaces de ser el epicentro de las elecciones, causado inevitablemente, por los efectos personalistas que tiene la lista abierta o voto preferente. Tambin resulta interesante para combatir las prcticas clientelares as como tambin para articular nuevos canales para la rendicin de cuentas y la transparencia. Parece obvio que de la colusin de los elementos mencionados emergern niveles de legitimidad mayores. En este punto quisiera detenerme en la cuestin de la financiacin. Ciertamente, la lista cerrada y bloqueada podra servir para replantear la cuestin de financiacin. Al monopolizar los partidos el poder decisional del orden de listas, cabra plantear modelos de financiacin que pasaran directamente por los partidos y no por los candidatos. Que la financiacin de campaa se gestione desde los partidos contribuye tanto al fortalecimiento del rol de los mismos, como a una mayor transparencia y control del gasto. Es preciso hacer mencin del sistema de cuotas que establece la Ley de Partidos en referencia a la financiacin y el sistema de incentivos para volver la financiacin de los partidos ms incluyente, que repercute positivamente en una mejor y mayor representatividad dentro de las agrupaciones de los grupos que las conforman. En definitiva y como seala Zovatto (2005:10) una reforma encaminada a la mayor equidad e igualdad entre partidos para concurrir a las elecciones. Cuestin similar, respecto de la financiacin, sucede con el Fondo de Financiacin de Partidos y Campaas Electorales. Sealan Lizarazo y Londoo (2010:18) que esta institucin carece de las competencias y herramientas mnimas necesarias para el cumplimiento de su funcin. Su diseo institucional (incluso despus de la reforma de 2011 37. inclusive con el sistema de anticipos) lo ha convertido ms en un estorbo que en un mecanismo eficiente de administracin de recursos, lo cual se refleja en la incapacidad para tramitar y pagar oportunamente los aportes destinados por el Estado para tales propsitos. Deberemos volver a analizar este instituto tras las elecciones al Congreso de 2014. Del mismo modo la RNEC no ha sido capaz de superar la estructura bipartidista que actualmente la sigue gobernando muy a pesar del exhorto de la Corte Constitucional24 que declar contraria a la CPC 1991 esta estructura de gobierno institucional; escapando as a la mxima de independencia de las OGE que se predicaba anteriormente. Asimismo remitindome a Lizarazo y Londoo (2010:19) es preciso dotar a la Registradura de los recursos econmicos y humanos para sacar aquellas cdulas de personas muertas, militares activos o de personas que deberan estar excluidas del censo pero que actualmente alteran su composicin, facilitando as el fraude a la hora de las elecciones. Finalmente en sede de autoridades electorales cabe apuntar que el Consejo Nacional Electoral carece de la capacidad tcnica e institucional que le permita velar por comicios con plenas garantas. Sealan Lizarazo y Londoo (2010:19) que es por ello que el CNE ha sido sustituido por diversos rganos o instancias estatales transitorias, como ocurre con las comisiones de vigilancia y seguimiento electoral creadas por el gobierno y por la Procuradura. Y es que como seala Vargas no todos los candidatos, en poca electorales, se encuentran en igualdad de oportunidades para dar a conocer sus propuestas, all (mbito rural) los factores econmicos o el acceso privilegiado a los medios de comunicacin de algunos, los coloca en posicin de ventaja frente al resto; igualmente, no existe la suficiente libertad en los electores para decidir su voto, por cuanto condicionantes como los amarres clientelistas o los econmicos, alteran la decisin del votante (Vargas, 2009:p.4), deviniendo los factores econmicos, junto a la concentracin de la violencia, determinantes para lograr la igualdad y libertad del desarrollo de los derechos polticos de los colombianos. 24 Sentencia de la Corte Constitucional C-230/08 38. La baja participacin, como se ha visto, guarda una relacin directa con el desencanto o el desapego con una tradicin poltica idiosincrtica. Pero tambin se puede afirmar que esta baja participacin se vincula a los factores violencia y pobreza. El clivaje clsico urbano-rural, encuentra en Colombia una exacerbacin. Se ha constatado (Horbath, 2006:206 y ss.) que existe un vnculo significativo entre voto y violencia. Seala Horbath que la mayor correlacin con la participacin electoral fue con la tasa de actos de terrorismo. Su nivel de significancia del 99% y un margen de error de 1%, nos dice que la violencia a partir de los actos de terrorismo como atentados, logran minar el espritu de la ciudadana en las elecciones (Horbath, 2006: 208). La Tabla 4 desglosada por regiones nos demuestra que la intimidacin y la violencia merman la participacin poltica, ya sea obligando el voto en un sentido o con la abstencin- sobretodo, en los tradicionales feudos tanto de grupos guerrilleros como de grupos paramilitares. Podramos decir que se crea una suerte de clivaje urbano-rural que responde a la no convivencia con la violencia (en los centros urbanos medianos y grandes) y la convivencia con la misma. Segn Horbath (2006: 212) esta correlacin entre variables invita a la tipificacin de tres tipos de circunscripciones: (a) Circunscripciones con altas tasas de vctimas de masacres y baja participacin; (b) Circunscripciones con bajas tasas de vctimas de masacres y alta participacin; (c) Circunscripciones con bajas tasas de vctimas de masacres y baja participacin. En conclusin podra afirmarse esa relacin violencia participacin, que no se cumple para el tercer tipo de circunscripcin pero como se ver para este tercer tipo, la razn de la baja participacin tiene que ver con la pobreza. Otra dimensin del clivaje urbano-rural es su vinculacin con la pobreza. No se puede argumentar que en los ncleos urbanos no haya pobreza, y menos que esta no incide en la participacin. Se mostraba en la Tabla 9 de estratificacin del voto para la ciudad de Bogot una menor participacin (25% menos que en estrato 4 y 5) de los estratos 1, 2 y 3. Adems las diferencias de riqueza entre regiones que s responden a cuestiones de desarrollo econmico como la tradicional relacin ncleos urbanos industrializados-medio rural sector primario- e identificables con la Tabla 4 qu, desglosaba por regiones los datos vinculados a oferta de compra de voto y venta efectiva del voto, nos permite ver que se venden ms votos en las zonas menos desarrolladas econmicamente del pas. Esto permite articular una relacin causal entre altos niveles de pobreza con prcticas clientelares. 39. Horbath (2006:216 y ss.) demuestra una correlacin entre analfabetismo y participacin poltica. A mayor analfabetismo mayor participacin electoral, pero aduce que por medio de prcticas de acarreo de votos. De igual forma al medir la participacin electoral en base a los ndices de calidad de vida, ndice de desarrollo humano e ndice de Gini, la tendencia a mayor pobreza es una mayor participacin electoral; cuestin que nos remite de nuevo a la praxis de compra o manipulacin de los votos. A ttulo de conclusin podemos afirmar que existen dos tipos de problemas en materia electoral: a. Los problemas de diseo institucional: en este grupo podemos recoger las deficiencias legislativas sealadas ya sea por previsiones que contradicen a otras disposiciones o por falta de desarrollo legislativo- as como la falta de instrumentos de los rganos de Gobernanza Electoral para llevar a cabo su cometido desde la independencia del poder poltico sobre todo a la luz de los ligeros efectos producidos por la Ley de Partidos en la eleccin de 2011, cuestin que no podr ser ya relegada para los comicios de 2014 y 2015. b. Problemas de ndole socioestructural: tenemos unos clivajes que dan explicacin de la falta de mayores ndices de participacin y de apego al diseo institucional. La baja participacin deslegitima el sistema institucional. Pero una participacin vinculada a la manipulacin, compra de votos o a las presiones para la abstencin, as como la violencia y pobreza como factores decisivos para la baja participacin, suponen una deslegitimacin mayor del entramado institucional. Seala Nohlen que la creacin de instituciones polticas, y tambin su reforma, es un proceso histrico contingente, influido por experiencias histricas, intereses, relaciones de poder, expectativas sobre el futuro de estas relaciones, estrategias de los actores polticos, etctera (Nohlen, 1999). Ello debe recordarnos que es por ello que el enfoque histrico- emprico se adapta mejor a la investigacin politolgica centrada en la consultora poltica. Los tipos ideales disfrutan de un gran poder normativo, sin embargo no pueden ser extrapolables y menos importables. As el mejor sistema es el que mejor se adapta (Nohlen, 1999) a las contingencias especficas de cada sociedad. Tener en cuenta esto, nos permite 40. abordar aquellos puntos defectuosos o conflictivos desde una perspectiva ms prctica, y si cabe realista. Es sabido que la formalidad democrtica no es suficiente en s, particularmente en supuestos en que la corrupcin est a la orden del da y el Estado de Derecho es dbil. Parafraseando a Hartlyn (2009:22) no es sorprendente verificar que la consolidacin de las instituciones electorales tiende a avanzar a la par de otras instituciones democrticas clave. En este proceso tiene tanta importancia la presin desde abajo (la sociedad civil) como los esfuerzos desde arriba (liderazgo) y la observacin y mediacin internacional. Si bien las distintas perspectivas de aproximacin a lo electoral responden a cuestiones distintas y por ello les es predicable una independencia analtica, no se debe olvidar que dentro de la lgica sistmica, su relacin pudiera representarse por medio del smil de los vasos contaminantes, donde el contenido que se decida introducir en cada uno de ellos puede hacerse indistintamente, sin perjuicio que su posterior asiento implique una necesaria e inevitable mixtura (Garre, 2011:6). 41. 6. BIBLIOGRAFA a. Artculos y monografas: - Alcntara, M. (2008). Luces y sombras de la calidad de la democracia en Amrica Latina. San Jos. En Revista de Derecho Electoral nmero 6. 2 semestre. - Alviar, H. et al (2009). La dimensin constitucional de la democracia. Documentos de Trabajo. nmero 7: La calidad de la Democracia en Colombia: inicio de un debate necesario. IDEA y PNUD. - Botero, F. et al. (2009). Sobre forma y sustancia: Una evaluacin de la democracia electoral en Colombia. 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