Libro el sistema presupuestario en el per

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  • l sistema presupuestarioen el Per

    Rossana Mostajo Guardia

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    gestin pblica

    Santiago de Chile, marzo de 2002

    17

    Instituto Latinoamericano y del Caribe dePlanificacin Econmica y Social - ILPES

  • Este documento fue preparado por Rossana Mostajo, consultora del InstitutoLatinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES.

    Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido arevisin editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden nocoincidir con las de la Organizacin.

    Publicacin de las Naciones UnidasLC/L.1714-PLC/IP/L.200ISBN: 92-1-322003-0SIN: 1680-8827Copyright Naciones Unidas, marzo de 2002. Todos los derechos reservadosN de venta: S.02.II.G.24Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

  • 3La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentalespueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita quemencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

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    ndice

    Resumen ................................................................................. 5I. Introduccin......................................................................... 9II. Etapas del proceso ............................................................13

    A. Programacin y formulacin: "la demanda"........................14B. Aprobacin y ejecucin: "la oferta" ...................................15C. Control y evaluacin.........................................................16

    III. Principales problemas.......................................................17A. El sistema presupuestario..................................................17B. Metodologa de formulacin y ejecucin del presupuesto ....21C. Ausencia de polticas sectoriales y de un plan de

    desarrollo nacional............................................................21D. Divorcio entre la oferta y la demanda ................................23E. Problemas conceptuales y de definiciones:

    lo normativo vs. lo tcnico..........................................24F. Ineficiencia, baja calidad e improductividad del gasto pblico24G. Servicio civil inexistente y deficiente capacidad tcnica

    en el sector pblico............................................................26IV. Reflexiones y propuestas .................................................27

    A. Pacto fiscal......................................................................30B. Ley de prudencia y transparencia fiscal.............................31C. Gestin del gasto pblico..................................................33D. Planificacin estratgica...................................................35E. Sistemas de evaluacin.....................................................37F. Programacin y control de la inversin..............................40G. Indicadores de gestin......................................................41H. Convenios de gestin........................................................44

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    I. Transparencia y poltica cuasifiscal................................... 46V. Un nuevo sistema presupuestario en el Per.................................................. 49

    A. Objetivos ............................................................................................................ 53B. Principales caractersticas ................................................................................... 54C. Componentes...................................................................................................... 55D. Mecanismos e instrumentos ................................................................................. 57E. Competencias y responsabilidades........................................................................ 59

    VI. Comentarios finales ............................................................................................. 61Bibliografa .......................................................................................................................... 65Anexos .......................................................................................................................... 67Serie gestin pblica: nmeros publicados.................................................................... 81

    ndice de cuadros

    Cuadro 1 El sistema presupuestario en el Per: principales problemas, consecuenciasy propuestas ......................................................................................................... 6

    Cuadro 2 Decretos de urgencia (DU) sobre gastos .............................................................. 19Cuadro 3 Distribucin del gasto en la funcin educacin, enero-septiembre 2000................... 23Cuadro 4 Crculo virtuoso de la gestin por desempeo ....................................................... 34Cuadro 5 El sistema presupuestario en el Per: principales problemas, consecuencias

    y propuestas ....................................................................................................... 51

    ndice de recuadros

    Recuadro 1 Mxico: la reforma al sistema presupuestario ........................................................ 29Recuadro 2 Brasil: un sistema presupuestario de corte gerencial.............................................. 30Recuadro 3 Chile: plan estratgico de modernizacin de la gestin pblica................................ 35Recuadro 4 Holanda: vinculacin del presupuesto y la poltica.................................................. 37Recuadro 5 Colombia: el sistema nacional de evaluacin ......................................................... 38Recuadro 6 Chile: el sistema de evaluacin de programas gubernamentales.............................. 39Recuadro 7 Chile: el sistema nacional de inversin pblica....................................................... 40Recuadro 8 Chile: el sistema de indicadores de desempeo...................................................... 43Recuadro 9 Colombia: los acuerdos de eficiencia .................................................................... 45Recuadro 10 Costa Rica: los compromisos de resultado............................................................. 46Recuadro 11 Lados visible y opaco de la poltica fiscal, grados de transparencia ......................... 48

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    Resumen

    La consecucin de mayores niveles de productividad en el usode los recursos pblicos tiene relevancia tanto en un sentidomicroeconmico como en uno macroeconmico. Por un lado, lamedicin de la productividad de las instituciones pblicas contribuyesignificativamente al control, anlisis y crecimiento de la productividad,como tambin a las proyecciones y el proceso presupuestario, lareduccin de costos, el incremento de beneficios directos por elaumento de los niveles de produccin y una mejor calidad de bienes yservicios. Desde una perspectiva macroeconmica, el crecimiento de laproductividad es una alternativa para reducir el dficit pblico, liberarrecursos para reasignarlos y/o financiar nuevos programas.

    Considerando que el presupuesto pblico es la herramientaprincipal que tiene el gobierno para obtener buenos resultados de susintervenciones en trminos calidad, costo, eficiencia, efectividad,equidad y oportunidad; el sistema presupuestario necesita unaestructura fiscal coherente que lo viabilice y un esquema de gestinque potencie el uso eficiente, productivo y eficaz de los recursospblicos. Sin embargo, en el caso del Per, existe un significativodistanciamiento entre la formulacin, diseo e implementacin depolticas y los resultados que se obtienen de ellas. El cuadro 1 resumelos principales problemas y consecuencias del presupuesto pblico delgobierno central.

    Se requiere de un presupuesto con caractersticas que permitanintegrar el quehacer nacional a las decisiones presupuestarias,

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    promover una planificacin estratgica que lo sustente y reducir lainercia presupuestaria.

    Asimismo, es necesario darle un enfoque gerencial al manejo del presupuesto con elementosde simplificacin, descentralizacin, responsabilidad, auditora de resultados y rendicin de cuentaspara la evaluacin de la eficiencia de la asignacin y ejecucin de recursos pblicos.

    Es necesario superar la inercia y la ausencia de planificacin en la formulacin presupuestaria(reduciendo nmero de reasignaciones), evaluar usos alternativos de los recursos a partir de criteriosde costo-efectividad, utilizar criterios tcnicos estables, explcitos y transparentes para limitar ladiscrecionalidad de la asignacin y ejecucin; implementar mecanismos de rendicin de cuentasque permitan identificar con claridad la eficiencia en la asignacin y ejecucin del gasto en cadadependencia y entidad pblica; esquema de auditora enfocado en resultados; formulacin deindicadores estratgicos que revelen por s mismos la presencia de problemas en el manejopresupuestario y que induzcan a su correccin.

    Cuadro 1

    EL SISTEMA PRESUPUESTARIO EN EL PER:PRINCIPALES PROBLEMAS, CONSECUENCIAS Y PROPUESTAS

    Problemas Principales Consecuencias Propuestas

    1. Asignacin y ejecucin Inercia No existe fundamentacin

    tcnica No congruente con plan

    nacional o sectorial dedesarrollo

    Congreso y Gabinete deMinistros no son contraparte

    Se arrastran errores deasignacin de aos anteriores.

    El gasto social no espriorizado.

    No se asegura elmantenimiento de lamaquinaria, infraestructura yotros equipos.

    Se financian grandes obrascon nula o negativarentabilidad

    Se potencia la improductividade ineficiencia del gasto

    Establecer criterios tcnicosestables, explcitos ytransparentes para laasignacin de recursos

    Fomentar anlisis de costo-efectividad para priorizarrecursos entre distintasalternativas de gasto

    2. Discrecionalidad en elViceministerio de Haciendapara reajustes, crditossuplementarios etc.

    Los sectores no tienen controlreal sobre las reasignacionesinterpliegos sobretodo cuandoexceden el techo presupuestaldel pliego

    No se explican los criterios dereasignacin ni al gabinete ni alCongreso

    Establecer criterios tcnicosestables, explcitos ytransparentes para laejecucin de recursos

    Separar responsabilidades deformulacin y ejecucin delpresupuesto dentro del MEF:planificacin y programacin acargo del Viceministerio deEconoma y ejecucin a cargode DNPP

    Otorgar mayor prerrogativa delos Ministros sobre lasreasignaciones de recursosinter e intra pliegos de susector

    3. Incertidumbre En los procesos de

    calendarizacin Sobre el monto a ser

    efectivamente desembolsado

    Los ejecutores tiene sobre saltosde asignacin que generanenormes sobrecostosconstructivos y moras

    Contar con un presupuestomnimo garantizado dentro delPIA, con la posibilidad dereasignaciones por encima de l

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    Problemas Principales Consecuencias Propuestas

    4. Proceso presupuestal noasegura equilibrio Fiscal.

    Ley de Prudencia yTransparencia Fiscal seincumpli en el primer ao devigencia.

    Darle carcter constitucionalpara asegurar su cumplimientoy credibilidad

    Conformar un pacto fiscal quela sustente

    Incluir a todos los niveles degobierno

    Cuadro 1 (conclusin)

    Problemas Principales Consecuencias Propuestas

    5. Problemas de coordinacinintrasectorial en el MEF

    Los procesos presupuestalespredominan sobre los deplanificacin y programacin

    Autorizaciones dedesembolsos y de calendariono son consistentesgenerando confusin.

    El plan operativo de un ao nocorresponde con los requerimientosde la programacin multianual.

    Promover la planificacinestratgica e introducirmejores sistemas deprogramacin

    6. Atomizacin y fragmentacin 146 pliegos 559 unidades ejecutoras

    Se descentra el planeamiento Se pierde de vista la

    responsabilidad funcional No existe corresponsabilidad

    entre niveles y entre unidadespblicas

    No existe consistencia entrelos pliegos de un mismo sector

    Nueva estructuraprogramtica: reducir nmerode pliegos y reagruparlos bajoel sector correspondiente

    Elaborar plan de desarrollosectorial para que pliegosguarden consistencia con l yentre s

    7. No hay evaluacin deresultados o calidad / no haypolticas financieras

    No hay incentivos al ahorro Se financian proyectos y

    actividades de baja calidad Se evalan solamente

    procesos

    Desarrollar planificacinestratgica

    Implementar sistemas de:evaluacin del desempeo,convenios de gestin,indicadores estratgicos degestin

    Desarrollar sistemas deauditora que focalicenresultados

    Implementar sistemas derendicin de cuentas

    Ahora bien, esta reforma del sistema presupuestario debe concebirse parte integral de unareforma global del Estado en general y de la administracin pblica en particular. Para fortalecer elrol del Estado peruano como promotor fundamental del desarrollo, se requiere de transformacionessustanciales implementado reformas en los mbitos poltico, econmico y social. En particular,destaca la adecuacin de la administracin pblica a las nuevas condiciones y exigencias delentorno a travs de la modernizacin del sector pblico.

    Una de las principales caractersticas de este proceso debe la bsqueda de unaadministracin pblica ms eficiente, eficaz y de mayor calidad, orientada al fortalecimiento de ungobierno que trabaje por y para la ciudadana, que obtenga los resultados demandados por la

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    sociedad, que muestre una retribucin satisfactoria de los recursos que aporta la poblacin, quecuente con servidores pblicos capacitados y comprometidos, que rinda cuentas de su desempeoante la sociedad, que se apoye en una mayor flexibilidad de gestin y simplifique sus procesos, quecuente con las herramientas que permitan una toma de decisiones ms fundamentada.

    El objetivo del presente estudio es identificar y analizar los principales problemas del sistemapresupuestario peruano desde una perspectiva doble: la necesidad de reformar el sistemapresupuestario en s mismo y su articulacin con una modernizacin de la administracin pblica. Eltrabajo se divide en siete partes. Luego de la introduccin, se describe brevemente el procesopresupuestario del gobierno central distinguiendo entre sus etapas de: (i) programacin yformulacin, (ii) aprobacin y ejecucin, y (iii) control y evaluacin. A continuacin, en la parte III,se plantean y discuten algunos de los principales problemas inherentes al mencionado proceso, paraluego presentar algunas reflexiones y comentarios vinculados con el mbito presupuestario desde lasperspectivas de la reforma del Estado, la modernizacin de la gestin pblica y la experienciainternacional. En la parte V se esbozan de manera gruesa elementos para un nuevo sistemapresupuestario en el Per. Finalmente luego de los comentarios finales, en el anexo se incluye larelacin de pliegos presupuestarios, programas funcionales y sectores institucionales, como tambinnotas tcnicas sobre el uso de indicadores de desempeo y la necesidad de un pacto fiscal en elPer.

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    I. Introduccin

    La reforma del Estado consta de cuatro componentesinterrelacionados que buscan dar solucin a problemascorrespondientes a las esferas econmica, poltica y administrativa.Dos de estos componentes son de naturaleza econmico-poltico y serefieren a la delimitacin del tamao del Estado y a la redefinicin desu papel regulador. El tercero, de tipo econmico-administrativo, tratasobre la recuperacin de la gobernancia o de las capacidadesfinanciera y administrativa de implementar las decisiones de poltica.Finalmente, un componente de carcter ms bien poltico es el aumentode la gobernabilidad o capacidad poltica del gobierno para intermediarintereses, garantizar la legitimidad y gobernar.1

    En particular, el componente de la recuperacin de lagobernancia se refiere al hecho de que un gobierno puede tenergobernabilidad en la medida en que cuenta con los apoyos polticosnecesarios para gobernar y, sin embargo, lo hace mal por faltarlecapacidad de gobernancia.2 La gobernancia o ejercicio del poderconsta bsicamente de un nivel financiero referido a la superacin de lacrisis fiscal, otro nivel estratgico correspondiente a la redefinicin delas formas de intervencin en los planos econmico-social, y unoadministrativo relacionado con la superacin de la burocracia en laadministracin del Estado.

    1 Vase una discusin en Bresser Pereira (1998).2 Se traduce del ingls governance, palabra que posee un sentido especfico ms complejo que su traduccin literal ejercicio

    del poder y que est siendo muy utilizada por el Banco Mundial. Ver Bresser Pereira (1998).

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    As, el aumento de la gobernancia se refiere a un proceso de creacin y/o transformacin delas instituciones pblicas que se traduce en la capacidad que tiene el Estado de hacer efectivas lasdecisiones del gobierno a travs del ajuste fiscal que devuelve la autonoma financiera, en unareforma administrativa orientada a una gestin pblica de corte gerencial, como tambin en laseparacin entre la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas.

    De hecho, a manera de ejemplo, en el Per la poltica de gasto ha estado supeditada alequilibrio de las cuentas pblicas en un marco de objetivos antiinflacionarios y de requerimientos delas negociaciones de la deuda externa, y no ha generado mayores modificaciones en la formulaciny control del presupuesto.

    En el campo presupuestario, las instituciones presupuestarias que son el conjunto de reglas yregulaciones que guan al proceso presupuestario, influencian directamente los resultados fiscales enla medida que determinan los mecanismos que regulan las relaciones entre los distintos agentesvinculados con la disciplina fiscal. En este mbito, la clasificacin de programas en la ley depresupuesto es un residuo del presupuesto por programas aplicado en los sesenta. Su uso no aportaclaridad sobre objetivos, planes y programas del gobierno. No explicita las variaciones de nfasis enla agenda del gobierno. Tampoco sirve para relacionar estrechamente objetivos, metas, planes,programas y presupuestos.

    Ms an, el manejo de caja de corto plazo junto a una progresiva desaparicin del anlisis delargo plazo ha conducido a generar inercias muy fuertes en el manejo presupuestario. En efecto,ms que una respuesta a planes o metas estratgicos, la formulacin del presupuesto toma comopunto de partida el presupuesto del ao anterior arrastrando con esta prctica, las polticas y erroresdel pasado. La existencia de restricciones tcnico-polticas que se traducen en la rigidezintertemporal del gasto pblico corriente constituyen una de las principales limitaciones en laprogramacin y evaluacin de polticas de gasto pblico sustentables.

    Entre los criterios ms utilizados en el anlisis/evaluacin de polticas pblicas, uno de los msestrictos y ambiciosos es el de sustentabilidad entendida como viabilidad temporal. En este sentido,polticas pblicas no sustentables3 son aquellas que, aunque funcionales a ciertos objetivos, generanel suficiente nivel de conflicto como para terminar siendo abandonadas. Al tratarse de conflictosgenerados en un plano poltico (propio de las relaciones socioeconmicas) y/o un plano fsico-ambiental, lo anterior se traduce en agentes con suficiente poder que cuestionan los resultados dedichas polticas en el plano de las funciones econmicas tradicionales del Estado: asignacin,estabilizacin, distribucin y/o crecimiento.

    Este tipo de anlisis es de especial relevancia bajo la perspectiva de que la recuperacin deun crecimiento sostenido en el Per, debe estar primordialmente ligada a la adecuada atencin denecesidades sociales y cumplimiento eficiente de las funciones del Estado. Sin embargo, para ello esnecesario contar con polticas de gasto sustentables que eviten, o al menos minimicen, aquellasfluctuaciones de la economa resultantes de polticas tipo stop-and-go, ciclos polticos, necesidadpor ajuste y estabilizacin, etc., que afectan negativamente el mantenimiento, por ejemplo, deprogramas sociales.

    En los ltimos aos, en el Sector Pblico peruano han existido cuatro procesospresupuestarios paralelos: el del gobierno central, las empresas pblicas, organismos reguladores ygobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales).

    3 Horne (1988).

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    Primero bajo el mbito de la Oficina de Instituciones y Organismos del Estado (OIOE) hasta1997 y luego del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado(FONAFE), los tres ltimos se formulaban y aprobaban autnomamente. El FONAFE comprendams de 180 entidades que, desde 1999, han ido pasando gradualmente al mbito de la DireccinNacional de Presupuesto Pblico (DNPP), pero manteniendo hasta cierto grado su autonomapresupuestaria. Se trata bsicamente de los organismos reguladores del Estado, las empresasprestadoras de servicios de saneamiento y las municipalidades que deben formular sus presupuestosde acuerdo a las directrices de la DNPP pero las etapas de aprobacin y ejecucin se mantienenautnomas.

    El propsito del presente estudio es identificar y analizar los principales problemas del sistemapresupuestario peruano desde una perspectiva doble: la necesidad de reformar el sistemapresupuestario en s mismo y su articulacin con una modernizacin de la administracin pblica. Eltrabajo se divide en siete partes. Luego de esta introduccin, se describe brevemente el procesopresupuestario del gobierno central distinguiendo entre sus etapas de: (i) programacin yformulacin, (ii) aprobacin y ejecucin, y (iii) control y evaluacin. A continuacin, en la parteIII, se plantean y discuten algunos de los principales problemas inherentes al mencionado proceso,para luego presentar algunas reflexiones y comentarios vinculados con el mbito presupuestariodesde las perspectivas de la reforma del Estado, la modernizacin de la gestin pblica y laexperiencia internacional. En la parte V se esbozan de manera gruesa elementos para un nuevosistema presupuestario en el Per. Finalmente luego de los comentarios finales, en el anexo seincluye la relacin de pliegos presupuestarios, programas funcionales y sectores institucionales,como tambin notas tcnicas sobre el uso de indicadores de desempeo y la necesidad de un pactofiscal en el Per.

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    II. Etapas del proceso

    El proceso presupuestario del gobierno central est normado porla constitucin donde se seala que su aprobacin y sus modificacionesestn sujetas a ley. Asimismo, tiene como instituciones presupuestariaso marco normativo anual principalmente a las siguientes leyes ynormas:

    La Ley de Gestin Presupuestaria del Estado que establecelas normas fundamentales que rigen las distintas fases delproceso presupuestario, los criterios tcnicos y losmecanismos operativos

    La Ley de Presupuesto del Sector Pblico que aprueba elpresupuesto de cada ao fiscal

    La Ley de Equilibrio Financiero que indica las fuentes yusos de recursos que permiten lograr el equilibrio financierodel presupuesto

    La Ley de Endeudamiento del Sector Pblico que determinalos montos mximos, condiciones y requisitos de lasoperaciones de endeudamiento externo e interno

    La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal que establecelos lineamientos para una mejor gestin de las finanzaspblicas, con prudencia y transparencia fiscal, as comotambin crea el Fondo de Estabilizacin Fiscal

    La Ley de Acceso Ciudadano a Informacin sobreFinanzas Pblicas

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    Directiva para la programacin y formulacin de los presupuestos institucionales delSector Pblico que establece normas de carcter tcnico y operativo para los pliegospresupuestarios

    Directiva para la aprobacin, ejecucin y control del proceso presupuestario del SectorPblico que tiene como objeto complementar la legislacin de la aplicacin delpresupuesto funcional programtico

    Directiva para la formulacin de los Planes Estratgicos Sectoriales Multianuales y losPlanes Estratgicos Institucionales que establece las pautas metodolgicas,lineamientos de carcter operativo y las responsabilidades funcionales que demanda laelaboracin de dichos planes

    Directiva para el cierre y conciliacin del presupuesto del sector pblico que establecelas pautas de carcter metodolgico que permiten formalizar el cierre y conciliacinpresupuestaria de cada ao fiscal

    Directiva para la evaluacin presupuestaria institucional del sector pblico queestablece los procedimientos y lineamientos tcnicos para la elaboracin de lasevaluaciones semestrales y anuales de los pliegos presupuestarios

    La Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica

    Se distinguen tres etapas en el proceso presupuestario del gobierno central: (i) programacin yformulacin, (ii) aprobacin y ejecucin, y (iii) control y evaluacin. Para el presupuesto pblico deun ao fiscal determinado, la primera etapa se realiza y finaliza generalmente durante los meses dejunio y julio del ao fiscal anterior, cuando cada pliego institucional entrega y discute su respectivoproyecto presupuestario con la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) del Ministeriode Economa y Finanzas (MEF).

    En agosto se pasa el anteproyecto de ley para la aprobacin del Consejo de Ministros, el quedespus es remitido al Poder Legislativo por el Presidente de la Repblica. Finalmente, entreseptiembre y noviembre se discute y aprueba en el parlamento. El 01 de enero entra en vigencia yejecucin el denominado Presupuesto Inicial de Apertura (PIA), el que est sujeto a una serie decontroles y evaluaciones peridicas tanto durante la fase de ejecucin como de manera ex post alcierre del ao fiscal.

    A. Programacin y formulacin: la demanda

    Cada entidad del sector pblico constituye un pliego presupuestario al que se le aprueba unaasignacin en el presupuesto anual para el cumplimiento de las actividades y proyectos a su cargo.As, cada uno de los 146 pliegos presupuestarios correspondientes a 26 sectores trabaja y discutecon la DNPP sus requerimientos de recursos pblicos (vase anexo 1).

    La dinmica operativa del presupuesto funciona en dos niveles, uno institucionalcorrespondientes a estos pliegos y otro funcional-programtico donde los programas recogen loslineamientos de carcter sectorial e institucional de los pliegos, correspondientes a los objetivosgenerales, y los subprogramas muestran la gestin al nivel de objetivos parciales. Las actividades yproyectos son las categoras bsicas, es decir las unidades de asignacin de recursos en funcin delcumplimiento de objetivos especficos. En ste ltimo mbito, las actividades son acciones deoperatividad y mantenimiento, mientras que los proyectos son acciones de expansin y/operfeccionamiento de los servicios.

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    En 1999 se implementaron los Programas Estratgicos Sectoriales Multianuales (PESEM)como herramienta para orientar la ejecucin de los recursos al cumplimiento de funcionesprimordiales para el Estado y dentro del marco de un propsito ms amplio de ir introduciendoelementos para una cultura de programacin y evaluacin del gasto pblico. Los Pesem sonprogramaciones quinquenales que se integran en un Plan Estratgico Nacional consistente con elMarco Macroeconmico Multianual (MMM) y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal conmiras a servir de base para la formulacin del presupuesto anual. Los Pesem, a su vez, contienen:

    el programa Multianual de Inversin Pblica sectorial (PMIP)

    los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) que deberan servir para articular lagestin estratgica institucional con los Pesem

    Los Pesem no son polticas sectoriales sino planes que establecen los objetivos, misin,actividades con costos e inversin. Distinguen entre gastos permanentes y los temporales.

    B. Aprobacin y ejecucin: la oferta

    Las reglas para aprobar el presupuesto son vlidas y claras y dan origen al PresupuestoInstitucional de Apertura (PIA). Pero luego a lo largo del ao, se realizan modificaciones, adicionesy transferencias, etc. dando lugar al Presupuesto Institucional Modificado (PIM). Sin embargo, elpresupuesto que realmente refleja la asignacin y uso de recursos pblicos es el PresupuestoEjecutado (PE).

    1. PIA, PIM, decretos de urgencia y resoluciones de los titulares depliegos

    Cabe recordar que la distribucin de los recursos pblicos es por pliegos, de manera que elpresupuesto nacional puede verse como la suma de un conjunto de presupuestos independientes(cada pliego) con sus propios topes de gasto en tres niveles: gasto corriente, gasto de inversin ytotal. En este sentido, as como el presupuesto general se aprueba por ley, tambin para cambios enla composicin agregada entre pliegos o aumentos del gasto de un pliego, debe recurrirse a unamodificacin por ley (los recortes presupuestarios no necesitan aprobacin del Congreso).

    Segn indica la ley de gestin presupuestaria las modificaciones pueden darse al nivelinstitucional o a nivel funcional-programtico:

    i) al nivel institucional y mediante Ley o norma con rango de Ley: crditos suplementarios(incrementos de asignaciones), habilitaciones y transferencias (traspasos de recursosentre pliegos). En este mbito se aplican los Decretos de Urgencia del Poder Ejecutivoque al tener rango de ley, modifican el presupuesto no slo en valores sino tambin encuanto a destinos

    ii) al nivel funcional-programtico mediante resolucin del titular del pliego: crditos(incremento de asignaciones) o anulaciones (eliminacin de asignaciones), como tambinredistribucin de recursos al interior del pliego

    2. La Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP)

    El presupuesto puede estar aprobado y las actividades programadas, pero siempre conincertidumbre sobre cunto se va a recibir, porque no existe certeza sobre cunto se va a recaudar.As se prepara un calendario trimestral que se aprueba mes a mes: la DNPP fija un calendario de

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    compromisos de ejecucin de las asignaciones trimestrales de gastos aprobadas, a fin de que cadapliego programe sus gastos mensuales. El cumplimiento de este calendario de compromisos estsujeto a la disponibilidad de recursos, de manera que es modificado durante el ejerciciopresupuestario de acuerdo a este criterio.

    3. Direccin General de Crdito Pblico

    La Direccin General de Crdito Pblico fija los lmites anuales para el endeudamientoautorizado dando sus propios techos para esta partida y sus desembolsos.

    C. Control y evaluacin

    El control del proceso presupuestario se realiza en tres instancias o niveles:

    DNPP: seguimiento de los niveles de ejecucin de ingresos y gastos respecto alpresupuesto autorizado y sus modificaciones

    Contralora General: control de la legalidad y de la gestin

    Congreso: fiscaliza la ejecucin presupuestaria

    Cada entidad debe evaluar los resultados de su gestin en trminos de la ejecucinpresupuestaria y el cumplimiento de las metas presupuestarias. El propsito es identificar losproblemas presentados y determinar medidas correctivas que permitan mejorar la gestin delproceso presupuestario. La evaluacin se articula en torno a indicadores de naturalezapresupuestaria que se estiman tanto respecto del PIA como del PIM, y que corresponden a lasdimensiones de:

    Eficacia: identifica el avance de la ejecucin presupuestaria, es decir recursosejecutados como proporcin de los asignados.

    Eficiencia: determina la utilizacin de los recursos relacionndolos con los costosmedios de cada meta.

    Desempeo: trata de determinar la performance de la gestin presupuestaria entrminos de la prioridad de los objetivos dentro de los programas, el cumplimiento de lasmetas presupuestarias y el nivel de ejecucin con relacin al calendario decompromisos.

    Operacin: evala ciertas partidas de gasto segn los costos medios por funcionario.

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    III. Principales problemas

    Muchas de las causas de los principales problemas que presentael sistema presupuestario peruano estn asociadas a las institucionespresupuestarias que lo sustentan. Como ya se mencion dichasinstituciones son el conjunto de reglas y regulaciones que guan elproceso presupuestario. Se trata bsicamente de las leyes que fijanrestricciones, las reglas de procedimientos, como tambin las reglas detransparencia presupuestaria.

    A. El sistema presupuestario

    1. Asignacin y ejecucin

    El presupuesto se caracteriza por un alto grado de inerciaque se traduce en fuertes restricciones presupuestarias. En efecto,existe una alta proporcin de gastos heredados, es decir uncomponente inercial que toma como base el presupuesto del aoanterior, con lo que se arrastra las mismas polticas y errores deasignacin del pasado. Ms an, el componente inercial toma elpresupuesto del ao anterior y lo premia o castiga en funcin delporcentaje ejecutado y no de las razones que explican ese porcentajede ejecucin. Esta prctica deja poco margen para maniobrar nuevasacciones y/o programas.

    Los criterios de asignacin y ejecucin de recursos no soncongruentes con planes nacionales o sectoriales de desarrollo. Norevelan prioridades nacionales ni sectoriales: se asignan por inercia y

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    predominan criterios polticos referidos al discurso presidencial y alplan del gobierno en turno.

    El manejo presupuestario no responde a un proceso serio de planificacin. Por ejemplo,la asignacin y ejecucin de recursos pblicos:

    - durante la formulacin-aprobacin: en la etapa inicial los responsables piden unmonto sobrestimado de recursos anticipando que al final se les recortar y que conesto podrn quedar en su nivel realmente previsto.

    - durante la ejecucin: se priorizan los que tienen endeudamiento externo ydespriorizan a los que no lo tiene, se premia a quienes ejecutaron una proporcinmayor de su presupuesto del ao anterior, etc.

    La ejecucin presupuestaria toma en cuenta la calendarizacin y la proporcin derecursos ejecutados en el ejercicio anterior (resultantes de la evaluacin de metas fsicas deejecucin) privilegiando as prcticas de gastar todo: de lo contrario los recursos no utilizadosregresan a la DNPP y lo ms probable es que se pierdan y no se reprogramen. Esto junto a lainexistencia de evaluaciones sobre la calidad del gasto, redunda en un gasto pblico ineficiente eimproductivo, como tambin en proyectos de baja calidad.

    Ausencia de criterios slidos en la asignacin y ejecucin de recursos que son cadavez ms limitados frente a las crecientes demandas de la poblacin. En efecto, no existe fundamentotcnico y las asignaciones presupuestarias no se corresponden con resultados

    La preinversin es lo primero que se corta, lo que potencia la posibilidad de utilizarrecursos pblicos en proyectos no eficientes ni productivos.

    El decreto de urgencia sobre Medidas de Racionalidad y Lmites en el Gasto Pblicopara la ejecucin presupuestaria 2001, identifica sectores y programas protegidos para recibir losexcesos de ingresos ordinarios por sobre la asignacin presupuestaria (educacin, salud, transporte,justicia, saneamiento, promocin y asistencia social, agricultura y orden interno, entre otros). Sinembrago, no indica ni establece criterios de asignacin-distribucin de estos recursos adicionales yms importante an, no es simtrico en el sentido de ser programas protegidos ante recortespresupuestarios.

    El mismo decreto establece normas de austeridad para el sector pblico central, sinembargo cubre solamente una parte del sector porque exenta de su aplicacin a 31 programas y alos pliegos con los que se suscriben los convenios de gestin.

    2. Discrecionalidad en el Viceministerio de Hacienda para reajustes,crditos suplementarios, etc.

    Alto grado de discrecionalidad en la ejecucin presupuestaria que afecta lasasignaciones interpliegos de los sectores

    Las asignaciones responden a condiciones de oferta y no a los requerimientos de lademanda

    Congreso y Gabinete de Ministros no son contraparte: ni se les explica los criterios dereasignacin

    3. Incertidumbre

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    Los ejecutores tiene sobre saltos de asignacin que generan enormes sobrecostosconstructivos y moras debido a la incertidumbre existente sobre los montos a ser realmentedesembolsados y la fecha cuando esto se produzca:

    - El calendario de ejecucin fija fechas en las que se realizarn los desembolsos,sin embargo, la fecha de pago se maneja discrecionalmente

    - La calendarizacin tambin establece compromisos de desembolsos respecto almonto de recursos, sin embargo, generalmente se autoriza una proporcin menor.

    El PIA tiene un horizonte de vigencia muy corto y es consecuencia de una dbilformulacin presupuestaria. Por ejemplo para el ao en curso, das antes de entrar en vigencia elpresupuesto, ste fue modificado por un decreto de urgencia. Esto es, despus de un largo procesode formulacin de los pliegos y la Direccin General de Presupuesto, y el respectivo proceso deaprobacin por el parlamento, el Ejecutivo lo modifica discrecionalmente. Asimismo, en los ltimosaos el nmero de decretos de urgencia referidos a modificaciones y reasignaciones del gasto(generalmente crditos complementarios y transferencias) se ha elevado considerablemente talcomo muestra en el cuadro 2.

    Cuadro 2

    DECRETOS DE URGENCIA (DU) SOBRE GASTOS

    Ao Fiscal Modificacionesal gasto a/

    Fecha de la primeramodificacin

    D.U.Secretos b/

    1998 29 19 febrero 21999 34 25 enero 22000 38 16 febrero 1

    1er Sem. 2001 19 13 enero 0

    Fuente: Elaborado sobre la base de El Peruano, Indice de Normas Legales e INA(2001), pp.26.Notas: a Bsicamente crditos complementarios y transferencias.b No publicados en El Peruano. Entre 1995-2000 se dieron 20 decretos de urgenciasecretos.

    4. El proceso presupuestal no asegura el equilibrio fiscal

    Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal se incumpli desde el primer ao de suvigencia.

    El presupuesto focaliza en el gobierno central excluyendo a los gobiernos locales,organismos reguladores y empresas pblicas quienes hacen su propio presupuesto. Con esto, lacapacidad de una gestin del sector pblico entendida a un nivel integral es muy pobre.

    Entre 1993 y el 2000, el poder ejecutivo dict 1,003 decretos de urgencia aprobando laejecucin de un gasto equivalente a US$1,107 millones de dlares, sin conocimiento del Congreso.4

    Estos recursos fueron destinados bsicamente a financiar compras de armas e insumos militares,pagos a empresas off shore, pagos a proveedores que no pagaron impuestos, etc.

    5. Problemas de coordinacin intrasectorial en el MEF

    4 Ver INA (2001), pp. 24-29.

  • El sistema presupuestario en el Per

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    Fragmentacin de los procesos de planificacin, programacin y presupuesto. Msan, los procesos presupuestales predominan sobre los de planificacin y programacin.

    Las autorizaciones de desembolsos y de calendario no son consistentes generandoconfusin.

    El plan operativo de un ao no corresponde con los requerimientos de la programacinmultianual. Como se discute ms adelante, el requerimiento de recursos resultante de la planificacinestratgica sectorial multianual ms que duplica al presupuesto anual que da el marcomacroeconmico multianual, debido a que an no es un proceso institucionalizado, participativo niadecuadamente normado.

    Existe una sobrecarga de papeleo: elaboracin de los PEI, PMIP, PESEM, el propiopresupuesto, en adicin a la carga normal de trabajo

    Cada componente del presupuesto (gasto de corriente, gasto de capital, endeudamiento,etc.) tiene sus propias normativas y hasta distintos horizontes temporales, lo que origina unafragmentacin presupuestaria consistente en la dificultad que existe para considerar adecuadamentelas diferentes alternativas y sus trade-offs. Tambin existen inconsistencias en las decisiones entregastos corrientes y de capital, por ejemplo, cuando se autorizan fondos para la construccin de unacarretera pero no para su mantenimiento.

    6. Atomizacin y fragmentacin: 146 pliegos y 559 unidades ejecutoras

    La atomizacin de un sector entre distintas instituciones genera una ineficienteasignacin y ejecucin de recursos debido a la superposicin y duplicidad de funciones entredistintas entidades. Por ejemplo, el Ministerio de la Presidencia y los Ministerios Sectoriales o comoen el caso de nutricin, los programas del vaso de leche, Pronaa y desayuno escolar trabajanindependientemente sin coordinacin

    Se elaboran y aprueban los pliegos individualmente y no al nivel sectorial de maneraintegrada y coherente: los pliegos de un mismo sector no guardan consistencia ni coordinacin entreellos

    El elemento clave de todo el proceso presupuestario es la negociacin

    Se descentra el planeamiento

    Se pierde de vista la responsabilidad funcional

    No existe corresponsabilidad entre niveles y entre unidades pblicas

    La fortaleza de la DNPP radica en su poder discrecional y centralista frente al altogrado de atomizacin de los pliegos presupuestarios (146) y unidades ejecutoras (559), y no en sucapacidad tcnica ni en la utilizacin de criterios sustentados en la planificacin estratgica,necesidades y bienestar nacionales, etc.

    7. No hay evaluacin de resultados ni de calidad. Tampoco haypolticas financieras

    Evaluaciones del presupuesto ex post y desfasadas, solamente de carcterprocidemental que focalizan en auditoras e informes, y poco preventiva.

    Se financian actividades y proyectos de baja calidad

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    Medicin y evaluacin de procesos, procedimientos y actividades en lugar deresultados

    Inadecuada informacin estratgica para la toma de decisiones

    No existen incentivos para el ahorro del gobierno central

    La capacidad del gastar al inicio de ao es mnima y al final se trata de gastar todopara no ser castigado durante la ejecucin el siguiente ao. Esto tambin redunda directamente enuna falta de incentivos al ahorro en el gobierno central.

    La estructura del presupuesto es funcional-programtica, pero si bien los recursos seasignan de esta manera, la evaluacin se hace institucionalmente.

    Generalmente los ajustes de gasto vienen a fin de ao lo que es muy problemticohasta por temas legales referentes a contratos y compromisos ya firmados.

    Carencia de procesos de rendicin de resultados y de corresponsabilidad entre nivelesy entre unidades pblicas

    B. Metodologa de formulacin y ejecucin del presupuesto

    Se parte de una distribucin de los recursos pblicos por pliegos, es decir variospaquetes presupuestarios con techo propio tanto al nivel total, como para el total de gastocorriente y gasto en inversin. Cualquier modificacin implica recurrir a mecanismos de ley. As,para elevar un techo y poder gastar ms, se requiere Ley del Congreso o un Decreto de Urgenciaporque el presupuesto no permite incorporar un proyecto si el contrato no est firmado. Como no sepuede asignar recursos a este tipo de proyectos, se juega con los techos de otros proyectos delmismo pliego, con miras a reasignar recursos entre ellos una vez que el nuevo proyecto lo requiera.

    Los organismos internacionales financian una parte sustantiva de los proyectos deinversin debiendo el gobierno garantizar una contrapartida. Normalmente ste ltimo recurre a undecreto de urgencia para incorporar un proyecto al presupuesto.

    Se da un problema de sobreconcertacin de recursos provenientes de endeudamientoporque no existe una instancia formal que distribuya el endeudamiento pblico en funcin de losconvenios existentes y de criterios claros y objetivos. El poder de negociacin con la DNPPnuevamente juega un rol clave. No se concerta internamente dentro de cada sector ni entresectores en funcin de la capacidad de endeudamiento del pas.

    La Ley de Gestin Presupuestaria estipula que la programacin debe hacerse enfuncin del planeamiento estratgico institucional. Sin embargo:

    - El presupuesto se formula en realidad en funcin del mensaje poltico y de lasinercias

    - No indica planeamiento estratgico sectorial sino meramente institucional

    - No se practica hacer planeamiento de ningn tipo, solamente programacin anual

  • El sistema presupuestario en el Per

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    C. Ausencia de polticas sectoriales y de un plan de desarrollonacional5

    No hay normatividad ni marco institucional que sustente la implementacin de un plan dedesarrollo nacional de mediano plazo. La inexistencia de una estrategia de desarrollo integral ycoherente genera que predominen criterios pragmticos cortoplacistas. Este problema se refuerzatoda vez que la poltica macroeconmica no slo se ha convertido en el principal, sino en el nicodeterminante del conjunto de polticas en todos los sectores de la actividad gubernamental.

    Por esta razn, consideraciones relacionadas al mantenimiento de los equilibriosmacroeconmicos --austeridad fiscal, polticas de endeudamiento pblico, reduccin del nmero defuncionarios gubernamentales, asignacin de recursos para el pago de la deuda externa, entre otros-- condicionan fuertemente el diseo y la ejecucin de polticas sectoriales. La falta de objetivos,programas y metas de cobertura nacional ha redundado en esfuerzos sectoriales no integrados a unmarco de estrategia global.

    El problema de falta de objetivos jerarquizados explica la falta de una poltica de gastoconsistente y sustentable. Ms an, explica tambin las dificultades que hay para identificar lasfunciones bsicas y misin de cada institucin pblica, las que finalmente se confunden con unconjunto amplio de aspiraciones sectoriales caracterizadas por cruces funcionales entre sectores,descoordinacin intra e inter ministeriales, como tambin la duplicidad y superposicin de esfuerzos.No existe una prioridad de gasto pblico explcita porque en tanto no exista una reforma estructuraldel sector pblico, alrededor de un 85% del gasto del sector es considerado fijo de manera que elmanejo real es sobre un 15% del presupuesto. Se requiere de programas de gasto que se definanprioritarios para la sociedad.

    Con las reformas de primera generacin se elimin el Instituto Nacional de Planificacin, susfunciones fueron derivadas al MEF. Sin embargo, dichas funciones no se desarrollaron y no seinstitucionaliz un planeamiento estratgico, conduciendo a la inexistencia de polticas y mecanismosque definan objetivos y prioridades del gasto pblico, en general, y de los proyectos de inversin conrecursos del Tesoro, en particular. Esto condujo a focalizar en presupuestos anuales y no haciams adelante.

    Sin embargo, la mayora de las partidas presupuestarias estn intertemporalmente conectadas.En general, los proyectos se elaboran de acuerdo con un criterio centralizado y una voluntadpresidencial que puede reflejar intereses locales, pero en la mayora de los casos, se hacen sin unsustento tcnico de conformidad global. La lucha contra la pobreza extrema es una voluntadpoltica, pero an no se conoce ningn documento que diga claramente cules son las prioridadespara definir polticas y el destino de los fondos.

    En los ltimos dos aos se ha tratado de cambiar este esquema a travs de la implementacinde los programas estratgicos sectoriales multianuales (PESEM). Como ya se mencion, en 1999 serealiz un ejercicio PESEM para un quinquenio. Es importante destacar que los Pesem no son unplan de polticas sino que focalizan en la visin, misin, objetivos e indicadores sectoriales. Si bien esun instrumento de planificacin bien concebido y con gran potencial, an falta integrarlo de manerams efectiva y articulada con los mecanismos presupuestarios.

    En efecto, el objetivo de los Pesem es bueno: orientar la programacin multianual con el fin depromover una intervencin gubernamental sectorialmente ms eficiente, coherente y que aproveche

    5 Parte de esta seccin ha sido elaborada sobre la base Guerra-Garca (1999).

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    las sinergias y economas de escala de una accin integral y permita incrementar la productividad enel uso de los recursos pblicos. Sin embargo, consiste en una programacin de abajo hacia arribade la cual a partir de la adicin de los planes sectoriales individuales se ha tratado de llegar a unavisin ms global sobre el Estado y el desarrollo nacional, pero no se ha originado dentro de unanocin / marco preexistente de pas en el mediano y largo plazo. Adems, no ha coincidido con laprogramacin presupuestaria porque, como ya se ha mencionado, se han inflado los requerimientosmonetarios al doble del total presupuestado. Hasta la fecha, su implementacin no ha podidoconsolidarse porque:

    Debido a la crisis poltica y administrativa, la alta rotacin de personal, limitaciones detiempo e informacin y debilidades institucionales propias a nuestra administracinpblica, se espera que el 2001 sea en realidad el primer ao de prctica

    Cubre el sector pblico en su nivel central y al nivel de las direcciones generales.

    Recin al final del proyecto Pesem se involucr a los Viceministros y Ministros

    Los requerimientos de recursos de los Pesem ms que duplican al presupuesto anual queda el marco macroeconmico anual debido a que an no es un proceso institucionalizado,participativo ni adecuadamente normado: los recursos solicitados a travs de los Pesempara financiar los gastos no financieros ni previsionales del perodo 2002-2006 equivalena 213% de los recursos ejecutados entre 1997-2001 y a 230% de los asignados para2002-2006.6

    La metodologa actual de los Pesem es compleja y se enfrenta a una limitada capacidadtcnica del funcionario pblico, lo que redunda en la calidad de su elaboracin. Si biense imparten cursos de capacitacin, stos consisten en 3-4 das de clases de maneracentralizada

    Los Pesem son al nivel de cada sector, pero los recursos presupuestarios se asignan porpliego institucional y no por sector. Por ejemplo, el Pesem de educacin es elaboradopor la oficina que controla solamente uno de los 42 pliegos del sector y esto sinconsiderar las funciones de educacin que se desarrollan en otros sectores como elMinisterio de la Presidencia, por ejemplo, tal como muestra el cuadro 3. En este casocabe preguntarse cmo se puede programar o planificar estratgicamente sobrerecursos que no se controlan?

    Cuadro 3

    DISTRIBUCIN DEL GASTO EN LA FUNCIN EDUCACINENEROSEPTIEMBRE 2000 ( % )

    Programas Ministerio deEducacin

    Presidencia Promudeh PCM RREE Defensa MITINCI

    Inicial 42 58 -.- -.- -.- -.- -.-Primaria 28 69 3 -.- -.- -.- -.-Secundaria 33 67 -.- -.- -.- -.- -.-Superior 85 13 -.- -.- 0 1 1Capacitacin yperfecciona-miento -.- -.- -.- 100 -.- -.- -.-

    Especial 51 49 -.- -.- -.- -.- -.-Asistencia aeducandos 100 -.- -.- -.- -.- -.- -.-

    Fsica y otros 65 35 -.- -.- -.- -.- -.-Cultura 100 -.- -.- -.- -.- -.- -.-

    6 Boletn Fiscal del MEF, julio 2001.

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    Infraestructura -.- 100 -.- -.- -.- -.- -.-

    Fuente: Elaborado sobre la base de Transparencia en el gasto pblico, presentacin del Ministro de Economa, 17-11-2000, www.mef.gob.pe.

    D. Divorcio entre la oferta y la demanda

    El proceso presupuestario, en general, y sus etapas de formulacin y ejecucin, en particular,responden a las condiciones de la oferta y no a los requerimientos de la demanda. Por un lado, lademanda --los pliegos presupuestarios-- registra sus necesidades de recursos en los proyectospresupuestarios, como tambin en los Pesem y Pemip (cabe recordar que estas cifras no sonconsistentes entre s); sin embargo, por el lado de la oferta, la DNPP asigna los recursosdiscrecionalmente.

    Este divorcio se refuerza ante la existencia de una negociacin caracterizada por uncentralismo vs. una atomizacin de las partes. Esto es que, en la oferta predomina una fuertediscrecionalidad centralizada en la DNPP, mientras que la demanda se caracteriza por una altaatomizacin en dos niveles: a nivel de la diversidad de unidades ejecutoras y a nivel sectorial por elnmero de instituciones que negocian individualmente con la DNPP.

    E. Problemas conceptuales y de definiciones: lo normativovs. lo tcnico

    Un proyecto tiene distintas conceptualizaciones segn se enfoque desde la perspectivapresupuestaria o la de inversin pblica. En el primer caso, se entiende como gestin de proyectosmientras que en el segundo se le otorga un tratamiento de unidad lgica. As, desde el punto devista de la inversin pblica, un proyecto presupuestario puede ser solamente gasto corriente y no deinversin, o parte de un proyecto de inversin pblica, o un conjunto de proyectos de inversin.Este tipo de contradicciones y ambigedades en las definiciones presupuestarias dificulta identificary cuantificar la verdadera magnitud de los proyectos de inversin. De hecho, se genera un sesgo alsobrestimar gastos de inversin, que en muchos casos son en realidad gastos corrientes.

    El gasto en mantenimiento y reposicin es considerado como inversin en el clasificador degastos. Esto podra explicarse porque la constitucin prohibe financiar gastos de mantenimiento conendeudamiento, entonces se los clasifica como inversin y con ello pueden entrar a la categora deproyectos financiables con endeudamiento. Como no hay recursos para cubrir las operacionescorrientes, se recurre a la implementacin de proyectos. Es imprescindible sincerar el presupuesto yllamar gasto corriente y de inversin a lo que realmente lo es a fin de poder medir correctamente eltamao del Estado.

    F. Ineficiencia, baja calidad e improductividad del gastopblico

    Los gastos improductivos explican la brecha entre el nivel de gasto actual y un nivel de gastomenor que produce el mismo beneficio social pero con la mxima eficacia en cuanto a costos. Este

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    tipo de gastos surge bsicamente debido a la existencia de corrupcin, asimetras del procesopoltico7, inadecuado control presupuestario, falta de personal capacitado, incertidumbre, etc.

    La conceptualizacin y estimacin cuantitativa --o al menos cualitativa-- de los gastosimproductivos de un programa constituyen un importante marco de referencia para la evaluacin yrediseo de polticas y programas de gasto pblico. Sin embargo debe mantenerse en perspectivaque no basta identificar los gastos improductivos para eliminarlos. Existen una serie deconsideraciones polticas y arreglos institucionales que, en algunos casos, explican su origen y que almismo tiempo, constituyen la principal barrera para reducirlos.

    Ello explica, por ejemplo, la existencia de transferencias a empresas pblicas defic itarias, laimplementacin de cortes presupuestarios para gastos en material educativo o de salud manteniendoaltos niveles de sobre-empleo pblico, la existencia de actividades cuasifiscales del Banco Central,etc. En este tipo de situaciones, para que las propuestas de reduccin de gastos improductivos seanms viables polticamente, deben ir acompaadas de una cuidadosa identificacin de los ganadores yperdedores de la reasignacin del gasto pblico, y complementadas por un adecuado esquema decompensacin.

    Si bien las implicancias de poltica de diversas partidas y programas de gasto pblicodependen de caractersticas particulares, es posible hacer algunas generalizaciones a manera deilustrar fuentes de ineficiencias y de gastos improductivos en los organismos y programas pblicos:

    Empleo y remuneraciones: El sobre-empleo y el deterioro del salario real han sidoimportantes fuentes de ineficiencia y baja productividad. De hecho derivan eninadecuadas brechas salariales, baja motivacin laboral, creciente nmero de personalpoco capacitado, baja productividad marginal del trabajo y hasta corrupcin.

    Subsidios y transferencias: frecuentemente no logran cumplir sus objetivos8

    eficientemente, son inequitativos, carecen de transparencia y hasta generanexternalidades negativas. Por ejemplo, los subsidios generalizados constituyen unmecanismo ineficiente de mejorar los estndares de consumo de los ms pobres. enotros casos, como los de algunos subsidios a alimentos, existe el potencial dedesincentivar la produccin domstica y de afectar negativamente el balance externo.

    Proyectos de inversin pblica: Aunque viables econmicamente y aparentementeeficientes, pueden resultar ineficientes debido, por ejemplo, a una inadecuada y/ocostosa implementacin, una mala coordinacin con otros proyectos complementarios(por ejemplo, la construccin de carreteras a nuevas zonas industriales que no llegan adesarrollarse), falta de personal capacitado para su operacin o inadecuadomantenimiento (como frecuentemente sucede en el caso de infraestructura).

    Educacin y salud: Se considera que son de por s relativamente eficientes debido a lasexternalidades positivas que generan sobre el bienestar de la sociedad y sus miembrosindividuales. Sin embargo, la mala aplicacin de algunos instrumentos generansignificativas ineficiencias deteriorando, adems, la calidad y/o distorsionando laasignacin de recursos. Por ejemplo, existen subsidios a la educacin superior quedemandan grandes montos de recursos en detrimento de otras reas educativas

    7 Existen factores polticos que explican el crecimiento de los gastos improductivos con fines de lograr mayor apoyo poltico

    o electoral. Generalmente se realizan bajo la forma de subsidios generalizados, incentivos a la inversin, transferencias aempresas pblicas, etc.

    8 Tales como corregir fallas de mercado, explotar economas de escala en la produccin, redistribuir el ingreso y aliviar lapobreza.

  • El sistema presupuestario en el Per

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    (especialmente relevante cuando existe un importante nivel de analfabetismo, como en elPer). Tambin es el caso, cuando los costos de administracin y/o remuneraciones sontan altos que no permiten destinar los recursos necesarios para financiar una provisinde bienes y servicios de calidad (mantenimiento de infraestructura, material educativo,medicinas, etc.).9

    Gasto militar: pueden surgir grandes ineficiencias debidas, por ejemplo, a un excesivonivel de gasto10 o un cambio significativo en la relacin entre el gasto en remuneracionesy el resto de gastos militares11.

    G. Servicio civil inexistente y deficiente capacidad tcnica enel sector pblico

    Parte de las causas de los problemas de formulacin de polticas, gestin y administracin(direccin, control y ejecucin) es el dficit de recursos humanos debidamente capacitados ymotivados en el sector pblico peruano. La inexistencia de una carrera pblica se refleja enadministraciones que no promueven la formacin de cuadros especializados, remuneracionesinferiores a las de mercado, estructura salarial que no incentiva al personal especializado, altarotacin de personal, etc. Se mantiene al grueso de la administracin pblica en una situacin demediocridad generalizada, con muy baja motivacin y escasa productividad, con el consecuentedeterioro de los servicios pblicos y sociales.

    A manera de ejemplo, como indica Guerra-Garca (1999) los salarios pblicos totales parapuestos profesionales no directivos son en promedio de entre US$316 y US$325 y los del sectorprivado equivalentes son de entre US$700 y US$1.900. Los puestos gerenciales del sector pblicomuestran salarios que oscilan entre los US$357 y los US$2.979; en el sector privado los puestosequivalentes varan entre los US$750 y los US$8.100. La dramtica disminucin de los niveles desueldos pblicos ha influido en la calidad de los funcionarios y empleados pblicos, as como en lapreparacin acadmica que ostentan. Por ejemplo en 1980 de los 125,640 profesores un 80% eraprofesional mientras que en 1990 de los 156,648 solamente un 49% lo era. Siendo, adems, laproporcin ms baja en Sudamrica

    Es interesante mencionar una prctica que ha sido solucin parche para el problema decaptar gente mejor capacitada: como los niveles de remuneracin no son competitivos como paraatraer a tcnicos de buen nivel, se han utilizado recursos provenientes de proyectos para contratarconsultores con sueldos ms acordes con el mercado para que desempeen labores de funcionariospblicos. Este esquema de trabajo si bien ha sido exitoso en trminos de los resultados obtenidos,lamentablemente tiene un horizonte temporal muy dudoso porque en tanto no se inserte de manera

    9 Es importante destacar, que desde un punto de vista econmico, los sectores de educacin y salud tienen un objetivo

    primario comn: desarrollar el capital humano. En este sentido, la eficiencia de estos programas tiene como elementocentral la combinacin ptima de bienes y servicios intra e Intersectorial donde la complementariedad y sinergia de lasacciones, potencian los resultados no solamente en trminos de la eficiencia en el uso de recursos, sino tambin en trminosde su impacto y eficacia.

    10 Cuando el beneficio marginal que produce el gasto militar es menor que su costo.11 Un mayor valor de este indicador podra reflejar un aumento del nmero de soldados (mal equipados) o un menor nivel de

    equipo sub-utilizado.

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    ms permanente a estos trabajadores, una vez terminados los referidos proyectos la laborrealizada quedar a cargo de un equipo tcnico ms pequeo y menos capacitado.

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    IV. Reflexiones y propuestas

    La poltica fiscal viabiliza que el Estado pueda cumplir con susobligaciones constitucionales y con aquellas relacionadas con eldesarrollo sostenible y la justicia social en la bsqueda del bien comn.En este sentido, es uno de los mecanismos redistributivos del ingreso atravs del presupuesto y requiere un saneamiento sostenible de lasfinanzas pblicas que permita un escenario macroeconmico estable,promotor del empleo y activador de la inversin; a la vez que seconstituye como instrumento para satisfacer necesidades bsicas,instrumento financiero de la descentralizacin administrativa y delfortalecimiento de la participacin civil en la toma de decisiones.

    En el Per, es imprescindible una reforma del sistemapresupuestario a fin de consolidarlo como instrumento econmico,institucional y gerencial, y que permita poder identificar clara ydirectamente la orientacin de los recursos pblicos, como tambinevaluar el impacto de su aplicacin (a manera de ilustracin de laexperiencia internacional en la materia vase recuadros 1 y 2).

    La consecucin de mayores niveles de productividad en el usode los recursos pblicos tiene relevancia tanto en un sentidomicroeconmico como en uno macroeconmico. Por un lado, lamedicin de la productividad de las instituciones pblicas contribuyesignificativamente al control, anlisis y crecimiento de la productividad,como tambin a las proyecciones y el proceso presupuestario, lareduccin de costos, el incremento de beneficios directos por elaumento de los niveles de produccin y una mejor calidad de bienes yservicios.

  • El sistema presupuestario en el Per

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    Desde una perspectiva macroeconmica, el crecimiento de la productividad es una alternativapara reducir el dficit pblico, liberar recursos para reasignarlos y/o financiar nuevos programas(reasignaciones intra o intersectoriales).

    A manera de ilustracin, supongamos que la productividad del gasto pblico en el Peraumentara 1% debido a menores costos de produccin. Los recursos as liberados equivaldran, entrminos del PIB proyectado para el 2001, a poco ms del gasto aprobado para gastos de capital delas instancias descentralizadas y permitiran, por ejemplo, elevar en un 50% los recursos asignadospara el Fondo de Compensacin Municipal.

    As, la productividad del gasto pblico es tema central en la sostenibilidad de los programas yproduccin de bienes y servicios pblicos, especialmente cuando los recursos para financiarlos sonlimitados. De hecho, en pocas de ajuste econmico, para que ste sea eficiente y sustentable, losrecortes en las diversas categoras de gasto pblico deben seguir el criterio de proteger programasclaves de inversin pblica. En particular aquellos orientados a promover el crecimiento y el ajusteexterno, como tambin aquellos de connotacin social focalizados en los pobres.

    Considerando que el presupuesto pblico es la herramienta principal que tiene el gobiernopara obtener buenos resultados de sus intervenciones en trminos calidad, costo, eficiencia,efectividad, equidad y oportunidad; el sistema presupuestario necesita una estructura fiscalcoherente que lo viabilice.

    Se requiere de un presupuesto con caractersticas que permitan integrar el quehacer nacionala las decisiones presupuestarias, promover una planificacin estratgica que lo sustente y reducir lainercia presupuestaria. Asimismo, es necesario darle un enfoque gerencial al manejo del presupuestocon elementos de simplificacin, descentralizacin, responsabilidad, auditora de resultados yrendicin de cuentas para la evaluacin de la eficiencia de la asignacin y ejecucin de recursospblicos.

    Para que la mencionada reforma presupuestaria sea eficaz y efectiva deber enmarcarsedentro de una reforma ms amplia referida a la modernizacin de la administracin pblica. Estareestructuracin es tambin necesaria para fortalecer el rol del Estado como promotor deldesarrollo. Se trata de un proceso modernizador y globalizador de la gestin pblica con miras a laconstruccin de una administracin ms eficiente, eficaz de mayor calidad; que haga una eficientey efectiva asignacin y utilizacin de recursos; que cuente con servidores pblicos bien capacitadosy comprometidos con su labor; que rinda cuentas claras sobre su desempeo ante la sociedad; quetenga una gestin ms flexible y procesos ms simplificados; que cuente con instrumentos quepermitan tomar decisiones estratgicas adecuada y oportunamente.

    Ahora bien, debe trabajarse desde la concepcin de que los programas del gobierno y laspolticas de Estado para ser eficientes y eficaces deben enmarcarse en una estructura fiscalconsistente. As, la implementacin de las polticas pblicas implica operaciones de naturaleza fiscalque pasan por el presupuesto (cobro de impuestos, compra de bienes y servicios, pago de subsidios,etc.) y que debieran ser consistentes con metas y objetivos nacionales establecidos. Estasoperaciones integran el plan de ingresos y gastos del gobierno, es decir el presupuesto pblico. Elresultado del debate en torno al presupuesto depende del juego de fuerzas existentes en el Congresoy, en no pocas ocasiones, tambin de la opinin pblica en otras esferas el quehacer nacional.

    Cuando stas esferas permiten el desarrollo de mayoras o coaliciones polticas duraderas yde consensos bsicos estables respecto al papel del Estado en la economa, de las modalidades, laextensin e intensidad de las intervenciones gubernamentales y, sobre todo, de la sociedad, entoncesestn dadas las condiciones necesarias para un eficaz funcionamiento del Estado y la ejecucin de

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    los programas de gobierno.12 Y esto es justamente lo que busca consolidar un pacto fiscal: unconsenso sobre la nocin de pas en el mediano y largo plazo. Dicho pacto fiscal es el marco naturalpara impulsar reformas de Estado y de administracin pblicas, como para potenciar las sinergias desus componentes. La sustentabilidad de este pacto debe basarse en las restricciones fiscales. As, alcuantificar el plan nacional se llega a un presupuesto multianual de recursos y al presupuesto anual.

    Recuadro 1

    MXICO: LA REFORMA AL SISTEMA PRESUPUESTARIO

    12 CEPAL (1998), pp.41

    La reforma al sistema presupuestario (RSP) en Mxico es uno de los componentes del cambio demodelo y modernizacin de la administracin pblica. Se implement en 1997 bajo la concepcin deque el presupuesto constituye uno de los principales instrumentos para que las dependencias yentidades se transformen en instituciones que trabajan para la obtencin de resultados en trminosde calidad, costo, eficiencia, equidad y oportunidad. Con esto, los servidores pblicos responsablesde los programas y proyectos pblicos cuentan con un marco adecuado para erradicar viejasprcticas como las que separan las decisiones presupuestarias del quehacer del resto de laorganizacin, aspectos que repercuten en la eficiencia de las instituciones pblicas y las haceincurrir en costos adicionales.

    La RSP se diseo con los objetivos de:

    1) Erradicar la inercia y la ausencia de reflexin y de planeacin en la preparacin delpresupuesto, las que se manifestaban, por ejemplo, en un elevado porcentaje dereasignaciones a lo largo del ao,

    2) Alentar a los servidores pblicos para que realicen una priorizacin ms costo-efectiva delas distintas alternativas de cmo pueden aplicarse los recursos,

    3) Acotar con un sentido estratgico la discrecionalidad en la distribucin del presupuestopblico y con criterios tcnicos estables, explcitos y transparentes para su asignacin,

    4) Desarrollar mecanismos de rendicin de cuentas que permitan identificar la eficiencia conque se asigna y ejerce el gasto pblico en cada dependencia y entidad,

    5) Contar con un esquema de auditora enfocado fundamentalmente a los resultados,

    6) Aligerar los trabajos de supervisin y control por parte de las coordinadoras sectoriales oglobalizadoras al tiempo que se desarrollen indicadores estratgicos, que revelen por smismos la presencia de problemas en el manejo del presupuesto y que induzcan sucorreccin.

    Para la consecucin de tales objetivos, se puso en marcha un proceso integral defacilitacin del cambio compuesto por 6 componentes complementarios:

    La RSP y sus Componentes Estratgicos

    Tesorera en lnea

    Administrar eficazmente losrecursos financieros yradicacin oportuna paramejorar el ejercicio del gasto

    Nueva estructuraprogramtica

    Dar orden y direccin al gastoa travs de categoras yelementos programticos

    Sistema de evaluacin deldesempeo

    Evaluar el quehacer pblicocon base en resultados yseguimiento de loscompromisos contrados

    Servicio civil

    Conocer y medir eldesempeo de servido-respblicos mediante laaplicacin de par-metrosclaros y objetivos paralegitimar su actuacin

    Normatividad

    Desregular y simplificar elejercicio y control del gastopblico, basados en principiosde certidumbre, claridad eincentivos correctos

    Costeo

    Conocer el consumo derecursos que implican laspolticas pblicas

    Proceso defacilitacin de

    cambio

  • El sistema presupuestario en el Per

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    Fuente: Elaborado sobre la base de informacin sobre la Reforma del Sistema Presupuestario,www.mhcp.gob.mx

    Recuadro 2

    BRASIL: UN SISTEMA PRESUPUESTARIO DE CORTE GERENCIAL

    Fuente: Elaborado sobre la base de informacin sobre el sistema presupuestario, www.planejamento.gov.br

    A. Pacto Fiscal

    Un pacto fiscal es el consenso socioeconmico y poltico sobre el pas en el mediano plazo,que legitima el rol del Estado, como tambin el mbito y alcance de las responsabilidadesgubernamentales en las esferas econmica y social. Unas finanzas pblicas robustas tienen unpacto fiscal fuerte como trasfondo, porque la existencia de un acuerdo sobre las funciones delEstado legitima el nivel, composicin y tendencia del gasto pblico y de la carga tributaria necesariapara financiarlo.13

    13 Para una presentacin y discusin ms detallada, vase CEPAL, 1998 y Mostajo, 2002.

    En el ao 2000, el gobierno brasileo introdujo una serie de modificaciones en la clasificacinde las cuentas pblicas aplicando una perspectiva gerencial en el manejo presupuestario y con unconjunto de prcticas simplificadoras y descentralizadoras. Dichas modificaciones representan unsignificativo avance en materia de la modernizacin de los procesos de planificacin y presupuesto,y de la construccin de una administracin menos burocrtica, ms gerencial y con un efectivocobro de resultados.

    El eje principal consisti en la integracin de la planificacin y el presupuesto a travs de lacreacin de programas para todas las acciones del gobierno, con un gerente responsable ante lasociedad por las metas y resultados concretos. As, una vez definido el programa y sus respectivasacciones, se clasifica cada gasto de acuerdo con la especificacin de su contenido y producto, enuna subfuncin, independiente de su relacin institucional, es decir, independientemente delMinisterio donde se ubica dicha accin.

    Los principios esenciales que han guiado estos procesos han sido el cobro de resultados y larealidad problematizada en un marco de simplificacin, descentralizacin y responsabilidad. Elprimero se refiere a la evaluacin de las acciones de los gobiernos de la Unin, Estados yMunicipios en trminos de los beneficios efectivamente ofrecidos a la poblacin. Se trata de uncambio en la concepcin respecto de un sistema caracterizado por el bajo grado deresponsabilidad y la medicin de procesos y medios, pero no de resultados ni productos. Ladenominada realidad problematizada se traduce en el esfuerzo de modernizar la planificacincentrndola en problemas, que mientras en la planificacin tradicional eran consideradoselementos constitutivos del diagnstico ahora asumen la condicin de estructuradores. Se trata deuna concepcin fundamental para el cobro de resultados, es decir en la identificacin de problemasrealmente atendidos y/o resueltos.

    Lo anterior se traduce en un sistema de planificacin y presupuesto con un encadenamientolgico entre problemas, programas y productos, con caractersticas de:

    Visin estratgica, con establecimiento de objetivos Identificacin de los problemas a enfrentar y/o de las oportunidades a aprovechar con miras

    a transformar en realidad esa visin estratgica

    Concepcin de programas que debern ser implementados para atender los objetivosmencionados

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    En un pas como el Per, donde es evidente la fragilidad de las finanzas pblicas, la calidaddel sector pblico es cuestionable, no existe un plan de desarrollo nacional ni planes sectoriales denaturaleza estratgica e integradora, el manejo del gasto pblico es ineficiente e improductivo, etc.,es imprescindible el logro de un pacto fiscal como punto de partida natural hacia la redefinicin yreformulacin de un Estado ms moderno, eficiente, eficaz y ms equitativo. Se trata de un marcogeneral dentro del cual cada gobierno maniobra sus polticas y objetivos ms especficos, perosiempre de manera consistente con la visin de pas acordada entre los diversos sectores de lasociedad.

    Entre los componentes ms importantes de un pacto fiscal como el descrito, es necesariodestacar:

    consolidar un ajuste fiscal que permita enfrentar las fluctuaciones econmicas,independientemente del origen de sus causas

    elevar la productividad del gasto pblico a travs de un reordenamiento de las funcionesinstitucionales; introduccin de criterios de eficiencia, eficacia y calidad en la gestinpblica; introduccin de nuevos agentes prestadores de servicios sociales; etc.

    dotar de transparencia a la accin gubernamental y minimizar las prcticas cuasifiscales

    promover y resguardar la equidad

    robustecer la institucionalidad democrtica en pro de mantener niveles de ingresos ygastos compatibles con el equilibrio macro y el crecimiento econmico, de garantizar unautilizacin de recursos acorde con los objetivos y planes del Estado, de incentivar un usoeficiente de los recursos pblicos.

    La configuracin de un nuevo Pacto Fiscal en la regin debe basarse sobre pilares slidos,con un diseo institucional que atienda debidamente dos principios sagrados, como son la estabilidady la responsabilidad. El principio de estabilidad supone que el Gobierno maneja las finanzas pblicasde una manera transparente, predecible y consistente con los objetivos de niveles elevados yestables de crecimiento y empleo. El principio de responsabilidad supone asegurar la sostenibilidadde largo plazo de las decisiones, evitando cargas tributarias desproporcionadas o niveles excesivo dedeuda pblica. La conduccin de las polticas econmicas debe ser cada vez ms preventiva yprudencial, con una gestin flexible, pero con reglas socialmente concertadas y mecanismos clarosde rendicin de cuentas, de manera a llevar a la prctica estos principios.14

    B. Ley de prudencia y transparencia fiscal

    Las leyes de responsabilidad fiscal son instrumento de la sostenibilidad fiscal que es esencialpara el desarrollo econmico y social, desde que genera mayor credibilidad fiscal, disciplina yeficiencia en el manejo de las finanzas pblicas, lo que redunda en el dinamismo de la productividade inversin privadas. Combinan decisin poltica con la implementacin de instrumentos eficaces,en un marco de reglas de juego que lo garantiza.

    La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal del Per fue promulgada en diciembre de 1999con el propsito de establecer lineamientos para mejorar la gestin de las finanzas pblicas ycontribuir a la estabilidad econmica. Se trata de la introduccin de reglas presupuestarias amanera de marco normativo general a seguir durante las etapas de formulacin, aprobacin y

    14 Martner (2000), pp.8.

  • El sistema presupuestario en el Per

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    ejecucin del presupuesto. La idea de trasfondo es que al respetar cie rtas restricciones numricasy, simultneamente, adoptar procedimientos ms claros y transparentes, se reduce la incertidumbrefiscal lo que, como ya se mencion, promueve un mayor dinamismo de la inversin y productividad.

    Esta Ley consta de tres componentes. El primero de reglas macrofiscales estipula lassiguientes reglas anuales:

    Dficit anual del Sector Pblico Consolidado (SPC) no superior a 1% del PIB

    El gasto primario (neto de intereses) del Gobierno General (GG) puede incrementarsehasta un 2% en trminos reales

    La deuda total del SPC no puede aumentar ms que el monto del dficit

    Adicionalmente, se indica que en aos electorales no puede acelerarse la ejecucin del gastopara lo cual la ejecucin del gasto primario del GG durante los primeros siete meses no podrexceder el 60% del presupuestado y el dficit del SPC en el primer semestre no podr exceder el50% del previsto para ese ao. Finalmente, se contemplan dos casos de excepcin: (i) se autoriza alCongreso suspender cualquiera de las normas anteriores en razn de una emergencia nacional y/ocrisis internacional y (ii) si el PIB real cae el dficit del SPC podr ser mayor hasta un lmite de 2%del PIB.

    El segundo componente se refiere a la creacin de un Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF)constituido por recursos provenientes de excesos en los ingresos corrientes, privatizaciones yconcesiones. Si tales recursos superaran el 3% del PIB, los excedentes se destinarn al FondoConsolidado de Reservas Previsionales o al pago de deuda pblica. Cuando los ingresos corrientesestn por debajo de la tendencia, el FEF cubrira la brecha entre los ingresos corrientes efectivos ylos presupuestados hasta un mximo de 40% del monto del FEF y se asignara prioritariamente haciaprogramas focalizados para alivio de la pobreza.

    El ltimo componente es el de transparencia fiscal que establece un Marco MacroeconmicoMultianual para el presupuesto, como tambin su publicacin y la de informes de ejecucin yseguimiento.

    Independientemente de las fortalezas y debilidades de esta Ley, cabe destacar que contieneelementos que se retroalimentan en pro de robustecer la gestin pblica. Por un lado, laprogramacin plurianual abre las puertas a un nuevo rgimen de planificacin presupuestaria. Porotro, el establecimiento de reglas macrofiscales reflejan la intencin de controlar las finanzaspblicas en el mediano plazo y proveen de cierta factibilidad tcnica a la programacin multianual.Estos elementos junto a los propsitos de transparencia sientan las bases para dar credibilidad a lasacciones del gobierno.

    Sin embargo, aunque el propsito de la ley es claro, bueno y constituye un paso importante enla construccin de la credibilidad de las acciones de gobierno, hay elementos ausentes que le restanfuerza e integralidad. Entre stos, los principales son:

    Una ley de responsabilidad fiscal tiene sentido si logra generar credibilidad en la polticafiscal, disciplina en el manejo de las finanzas pblicas y mayor eficiencia en la asignacin y uso delos recursos. Sin embargo, a la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal le faltan dos elementospara lograr este fin.

    En primer lugar, si bien establece reglas de juego, stas no estn acompaadas de unmarco adecuado que asegure su cumplimiento, de hecho no se ha cumplido en su primer ao devigencia. Ms an, no contempla ningn esquema de sanciones ante eventuales incumplimientos de

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    dichas normas. En el decreto de urgencia No. 35 del 2001 sobre acceso ciudadano a informacin definanzas pblicas, bajo el concepto de rendicin de cuentas de las leyes anuales de presupuesto, seestipula que el Ministro de Economa y Finanzas deber sustentar ante el Congreso el cumplimientode las reglas macrofiscales. No se explicita ningn tipo de sancin por incumplimiento, aunqueeventualmente podra darse una sancin de tipo poltico.

    En segundo lugar, su naturaleza de ley atenta contra ella misma al dejarla sujeta: (i) aposibles modificaciones por parte de futuros gobiernos ante determinadas coyunturas econmicasy/o polticas, como tambin (ii) hasta a su propia anulacin. Darle carcter constitucional le daramayor credibilidad al tener un horizonte legal ms amplio que el de una ley aprobada por elCongreso.

    En lo referente al tope del dficit y crecimiento de la deuda no abarca a todos losniveles de gobierno al excluir a los gobiernos locales y sus instituciones, Banco Central de Reservadel Per, y Superintendencia de Banca y Seguros. En cuanto al incremento del gasto primarioexcluye, adems de las entidades anteriormente nombradas, a las empresas pblicas, ESSALUD yorganismos reguladores de servicios pblicos. Es obvia la necesidad de poner lmites al gasto yendeudamiento de los gobiernos locales.

    Es importante destacar que el componente de transparencia se refiere a los mbitoseconmico y fiscal, y no a la gestin pblica vista integralmente. En efecto, contempla lapublicacin del Marco Macroeconmico Multianual, informes de ejecucin presupuestaria y decumplimiento de las metas del referido marco, y la denominada declaracin sobre cumplimiento deresponsabilidad fiscal respecto de las metas establecidas en el Marco Multianual del ao anterior.

    La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal se refiere al presupuesto oficial(convencional o visible) no regulando sobre la posibilidad de sustituir prcticas visibles por otrascuasifiscales (actividades extrapresupuestarias, gastos tributarios, pasivos contingentes, etc.) queequivalen al cobro de impuestos y a la concesin de subsidios. Este ltimo tipo de prcticas impideconocer la magnitud real del gasto pblico, de la carga tributaria y de las distorsiones que puedengenerar, lo que dificulta el control macroeconmico que ejercen las autoridades fiscales y transgredelos principios de una buena gobernabilidad.

    C. Gestin del Gasto Pblico

    La administracin pblica es la responsable por la instrumentacin de las polticas delgobierno y la manera cmo ella funciona determina la eficiencia, eficacia y calidad de los resultadosobtenidos con las intervenciones gubernamentales. Con esto, ni las polticas mejor formuladas ydiseadas pueden alcanzar resultados satisfactorios si el modelo de administracin pblica que laspone en marcha no est sustentado en un sistema de incentivos, control y evaluacin adecuado paralos fines propuestos.

    En el caso del Per, es imprescindible aumentar la eficacia, eficiencia y calidad de losservicios pblicos, y para ello se requiere un cambio en el sistema de incentivos y la implantacin deuna cultura de evaluacin sistemtica de los resultados, con una rendicin de cuentas peridica yuna plena asuncin de responsabilidades por parte de los funcionarios pblicos. Los pases que msparecen haber avanzado en esta materia se destacan por la fijacin de metas cuantitativas claras, eluso de indicadores de resultados y la adopcin de acuerdos o contratos de gestin.

    La implementacin y consolidacin de la gestin por desempeo requiere trabajar en ochodimensiones claves que contribuyen a la toma de decisiones, la asignacin de recursos y la rendicin

  • El sistema presupuestario en el Per

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    de cuentas (esquema adoptado por la OCDE). Estas se interrelacionan y complementanconformando un crculo virtuoso que mejora progresivamente la eficiencia de la administracinpblica (vase cuadro 4). Son dimensiones consistentes con los objetivos ms amplios de losprocesos de modernizacin de los servicios pblicos: identificar objetivos y misiones institucionales,trabajar por resultados y medir el desempeo, elevar la calidad de los servicios y mejorar relacionescon los usuarios, producir ms y mejor informacin, promover la eficiencia en el manejo de losrecursos pblicos, mejorar el clima laboral y las capacidades administrativo-gerenciales.

    Las auditoras y mediciones del desempeo, como tambin la evaluacin de programas, tienencomo objetivo determinar: (i) la relevancia y alcance de los objetivos, (ii) la eficiencia de desarrollo,(iii) la efectividad, (iv) el impacto y (v) la sostenibilidad, a travs de mediciones sistemticas --degestin y resultados-- y de su comparacin con estndares fijados como metas u otros. Inducen laparticipacin de la responsabilidad, orientan la adecuacin de los procesos internos, apoyan elproceso de planificacin y de formulacin de polticas de mediano y largo plazo, mejoran lainformacin y fomentan mayor compromiso y credibilidad. Un aspecto clave para la consolidacin,mantenimiento y buen funcionamiento de los sistemas de medicin y evaluacin del desempeo essu utilizacin efectiva en la toma de decisiones a travs de una vinculacin directa o integracin alproceso presupuestario.

    Este tipo de prcticas ofrece una serie de ventajas: permite evaluar ms objetivamente eldesempeo, genera presin para mejorar el desempeo, evidencia reas y problemas antes noobservados, identifica procesos superiores factibles de implementar, enfatiza la conexin entreprocesos y resultados, etc.

    Cuadro 4

    CRCULO VIRTUOSO DE LA GESTIN POR DESEMPEO

    Dimensiones Conceptualizacin

    Planificacin y gestin estratgicas proceso dinmico que relaciona estrategias con recursos administrativosy metas a fin de asegurar una visin de mediano y largo plazo 1/

    Auditora del desempeo

    control de actividades, sistemas y procesos desde una perspectivaobjetiva y externa. Se trata de una nueva visin sobre la labor de lasContraloras: a las labores tradicionales de control financiero y decumplimiento, se adicionan responsabilidades sobre el desempeo de lasinstituciones y programas pblicos 2/

    Medicin del desempeo

    evaluacin cualitativa y cuantitativa que permite detectar inconsistenciasoperativas relacionadas con los objetivos fundamentales, inducir laadecuacin de los procesos internos y aportar mayor transparencia. Sebasa en sistemas de indicadores de desempeo que, complementadospor mecanismos de rendicin de cuentas apropiados, promueven laparticipacin ciudadana, refuerzan la legitimidad institucional y fortalecenla credibilidad

    Evaluacin de programasrevisin sistemtica de procesos y resultados con criterios de ef iciencia,eficacia, efectividad y calidad. Trasciende a la medicin del desempeoal evaluar los programas pblicos y determinar su efectividad

    Contratos de desempeoacuerdos de gestin interna respecto de metas y resultados requeridosque complementados por esquemas de incentivos adecuados elevan laeficiencia operativa y mejoran el control (tanto interno como externo)

    Calidad del serviciocaractersticas de las respuestas a las necesidades de los clientes ociudadanos, bajo criterios de accesibilidad y conveniencia, oportunidad,disponibilidad, pertinencia, etc. 3/

    Devolucin y autonomadescentralizacin de responsabilidades y decisiones, a los nivelesadministrativo (manejo de recursos organizacionales, financieros yhumanos) y estratgico (objetivos, prioridades y modalidades)

    Mejores prcticas evaluacin del desempeo (procesos y resultados) con referencia a

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    benchmarking estndares correspondientes a las mejores prcticas de otras agenciasnacionales, del sector privado o internacional

    Notas: 1/ Para una discusin detallada de este tema ver Comit Interministerial de Modernizacin de la gestin Pblica(1996) Planificacin estratgica en los servicios pblicos, Serie Metodolgica, Direccin de Presupuestos, Ministeriode Hacienda de Chile.

    2/ Hace parte de la rendicin de cuentas, y no la sustituye.

    3/ Los pases miembros de la OCDE estn otorgando especial atencin a esta dimensin ya sea a travs de laimplementacin de programas especficos para lograr altos niveles de calidad o a travs de mecanismos implcitos enun marco ms amplio de modernizacin del Estado (OCDE (1996) Responsive Government; Service QualityIniciatives).

    Los procesos de modernizacin de la gestin pblica en el Per responden a iniciativas msbien individuales de las instituciones pblicas. Esta modalidad tambin ha sido la implementada enotros pases de la regin, como por ejemplo Chile donde el proceso ha sido gradual y secuencial. Lagran diferencia radica que en esos casos se establecieron sistemas transversales del tipo de arribahacia abajo como mecanismos aceleradores del proceso de modernizacin y generador de unimpacto positivo sobre la gestin en el corto plazo. En este sentido, destacan el sistema deindicadores de desempeo de Chile, y los acuerdos de eficiencia de Colombia, entre otros. (vaserecuadros 8, 9 y 10).

    Si bien la implementacin del SIAF en el Per ha sido un factor que est contribuyendosignificativamente a dar un marco integrador a los procesos de modernizacin, mecanismos comolos mencionados an no se han implementado transversalmente entre las instituciones del sectorpblico: algunos instrumentos se estn implementando aisladamente (los convenios de gestin de laDireccin General de Presupuesto para el ao 2002) o estn en fase de proyecto (sistema deindicadores de desempeo sectoriales en la Direccin de Asuntos Econmicos y Financieros delMEF y algunas empresas pblicas y organismos reguladores).

    Recuadro 3

    CHILE: PLAN ESTRATGICO DE MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA

    La gestin pblica moderna est orientada a mejorar los resultados de los serviciosprestados por las instituciones y, desde esta perspectiva, promover e incorporar mayoresgrados de eficiencia al interior de ellas. Para que el proceso de modernizacin de lagestin pblica en Chile siga generando cambios en la tradicin administrativa de suinstitucionalidad estatal, se necesita focalizar con creciente nfasis en la generacin decambios en los procesos y la gestin al interior de las instituciones pblicas.

    PRIORIDADES Y LNEAS DE ACCIN EN 1998

    Modernizacin de la GestinPblica

    Calidad de Atencin al Usuario

    Planificacin y gestin estratgica Sistema de evaluacin de

    desempeo individual y colectivo Capacitacin Nuevas tecnologas de informacin Gerencia pblica

    Premio nacional a la calidad Carta de derechos ciudadanos Oficinas de informacin y reclamo Sistema de simplificacin detrmites

    Institucionalidad Transparencia de la Gestin

    Desconcentracin ydescentralizacin

    Nueva poltica de compras Evaluacin de programas

    gubernamentales

  • El sistema presupuestario en el Per

    38

    Fuente: Figueroa, Ramn (1999) Evaluacin de programas gubernamentales: la experiencia de Chile,Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda de Chile, documento presentado al Taller sobre Evaluacinde la Gestin del Gasto Pblico en Salud, CEPAL, Brasilia D.F., Brasil, enero.

    D. Planificacin estratgica

    La planificacin estratgica provee capacidad de direccin a los miembros de lasorganizaciones y proporciona a los tomadores de decisiones la posibilidad de definir la evolucin quedebe seguir una organizacin para aprovechar, en funcin de la situacin interna, las oportunidadesactuales y futuras que ofrece el entorno. Se desarrolla en un marco de consistencia yretroalimentacin entre las acciones de corto plazo con objetivos de largo plazo, y visualiza el futurobajo una perspectiva integral.

    En este sentido promueve la congruencia y sinergia entre las reas de una organizacin ypermite establecer prioridades de operacin, gastos e inversin, ayudando a identificar causas y atomar acciones de correccin oportuna de desviaciones en el cumplimiento de objetivos y metas.

    Cabe destacar que la dimensin de planificacin y gestin estratgicas es comndenominador en todos los procesos de modernizacin, aunque en diferente grado y foco . Por unlado, es una actividad esencial en la coordinacin de los distintos niveles de gobierno, diversaspolticas, distintas instituciones y programas. El marco base es de carcter estratgico en tanto sedefinen prioridades como criterio ordenador en la toma de decisiones, como tambin en el diseo,elaboracin, implementacin y control de polticas pblicas. Asimismo, es un componente de lagestin pblica considerado esencial para garantizar la continuidad de las transformacioneseconmicas y sociales, como tambin para fortalecer el proceso de desarrollo econmico sobre unabase sustentable.

    Las principales funciones de la planificacin son:15

    Evaluacin: de planes, programas, estrategias y proyectos focalizando en reas donde esdifcil desarrollar la competencia y/o donde existen complejos desafos institucionales ypolticos, como son los casos de la regulacin, las privatizaciones y la descentralizacin.

    Coordinacin: de planes y polticas a fin de integrar las diversas decisiones y accionesdel gobierno en el marco de una visin integradora y de largo plazo. Se trata decoordinar prioridades y responsabilidades, en un sentido estratgico, para promoverresultados determinados en un contexto de eficiencia econmica, equidad social ydemocracia poltica.

    Pensamiento de largo plazo: en los procesos de toma de decisiones pblicos y en lagestin estratgica del Estado, para coordinar polticas pblicas en un marco decompetitividad sistmica, para impulsar la meso-economa y la formacin de capitalhumano, como tambin, la modernizacin del Estado y el desarrollo institucional.

    En el caso del Per, es imprescindible hacer planificacin estratgica con miras a elevar laeficiencia en la gestin del Estado, consolidar la disciplina fiscal, aumentar la calidad de la ejecucindel gasto pblico y mejorar la productividad en el uso de los recursos pblicos. Todo esto deberatraducirse en un sistema presupuestario donde la planificacin estratgica:

    15 Para una discusin ms detallada, vase Garnier (1999) y Wiesner (1999).

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    Permita validar la congruencia entre elementos programticos y misin de las entidadespblicas

    Incorpore elementos para la priorizacin, costo-efectividad y equidad en el proceso.

    Apoye y facilite la concertacin de estructuras programticas

    Provea informacin y mtodos para validar la alineacin entre la planeacin sectorial alnivel de objetivos, recursos y lneas de accin.

    Verifique la congruencia entre las polticas pblicas y los planteamientos operativos ypresupuestarios que realicen las dependencias y entidades.

    Como ya se mencion, desde la desactivacin del Instituto Nacional de Planificacin, laplanificacin se deriv al organigrama del MEF, aqu esta labor se perdi y recin hace unos tresaos se empez a rescatar bsicamente a travs de la implementacin de los PESEM, de laDireccin de Asuntos Econmicos y Financieros, y el Sistema Nacional de Inversiones, de laOficina de Inversiones, ambos del MEF. Sin embargo, se trata de esfuerzos ms bien de naturalezametodolgica y lo que se requiere es robustecer la planificacin al nivel estructural del Estado. Enefecto, es una planificacin de abajo hacia arriba y no arriba hacia abajo dentro del marco deun plan nacional de desarrollo consistente y coherente. Un punto de partida natural sera que cadainstitucin o pliego presupuestario elabore su plan estratgico a partir de la visin de su sector amediano plazo para estructurar un plan sobre los principales temas, indicadores y recursos globales,y no de manera independiente como se describi en la seccin sobre formulacin del presupuesto.

    Recuadro 4

    HOLANDA: VINCULACIN DEL PRESUPUESTO Y LA POLTICA

    En 1999, el gobierno holands present una propuesta sobre una nueva estructura, contenido ypresentacin de los documentos e informes presupuestarios. El objetivo general era conseguir que elproceso presupuestario est ms orientado hacia la poltica presentando informacin sobre objetivosde poltica, medidas o instrumentos, y sus correspondientes costos. Bsicamente el presupuestomoderno deba dar respuesta a tres simples preguntas: qu se quiere lograr?, qu se har paralograrlo? y cul ser el costo de esos esfuerzos?.

    En consecuencia, el presupuesto empez a incorporar una serie de indicadores de desempeosobre:

    Productos y servicios producidos por el gobierno o los servicios del gobierno para lograrciertos efectos en trminos de cantidad, calidad y costos de produccin

    Los efectos e impactos de tales medidas o resultados

    Las relaciones causales entre las medidas polticas y sus efectos tienen un rol clave en elpresupuesto y su contabilidad. Adems, como se reconoce que rara vez se dispone de informacinanual confiable sobre los impactos de las polticas, se adopt un enfoque integrado hacia el diseode programas de poltica, la gestin del desempeo y la investigacin de evaluacin de polticas.

    En el denominado presupuesto moderno, cada partida est basada en un objetivo general de lapoltica de gobierno y para ello las tres preguntas planteadas al inicio son los hilos conductores. Sinembargo, hacer que el objetivo poltico general y sus metas sean explcitos y manejables no essiempre posible. Entonces para ponerlo en marcha, es necesario traducir y desagregar el objetivopoltico general en objetivos polticos operativos ms especficos.

    Para aumentar la comparabilidad de los acuerdos polticos se utiliza una estructura universal, queen los presupuestos de los ministerios y en las cuentas anuales toma la siguiente forma:

    Objetivo poltico general

    Objetivos polticos puestos en marcha

    Consecuencias presupuestarias de las polticas

    Explicacin basada en indicadores de desempeo e impacto

    Informacin sobre flexibilidad presupuestaria

    Suposiciones subyacentes con respecto a la eficacia, eficiencia y estimaciones

  • El sistema presupuestario en el Per

    40

    Fuente : Elaborado sobre la base de Van der Knaap, Peter (2001), Desempeos pblicos y evaluacin depolticas en Holanda, Revista Internacional de Presupuesto Pblico No. 45, ASIP, Ao XXVIII, marzo/abril, pp.43-68.

    E. Sistemas de evaluacin

    Otro de los componentes esenciales en procesos de modernizacin de la gestin pblica y deredefinicin del Estado en trminos de su rol y responsabilidades frente a la sociedad. Una eficienteasignacin de recursos requiere de un proceso estructurado y permanente de evaluacin. Laevaluacin es un proceso de aprendizaje continuo que permite retroalimentar a la planeacin sobrela base de anlisis y mediciones de resultados de las acciones, como tambin a la toma de decisioneshacia el mejoramiento constante de la gestin pblica.

    En este sentido, los sistemas de evaluacin promueven la eficiencia en la asignacin de losrecursos pblicos sean stos de naturaleza financiera, humana o institucional, como tambin generaninformacin oportuna, pertinente y confiable sobre los resultados de los programas evaluados, comoinsumo para la toma de decisiones en los distintos niveles institucionales.

    Dichos sistemas deben constituirse como proceso sistemtico de anlisis de resultados deprogramas a cargo de las instituciones pblicas, tomando en cuenta los fines y objetivos que losjustifican y los costos incurridos en su operacin. Los resultados obtenidos deberan ser losuficientemente concluyentes y contar con la legitimidad necesaria como para influir en los procesosde toma de decisiones del gobierno.

    En el sector pblico peruano, la evaluacin al igual que la planificacin ha sido una dimensindeficitaria por no decir inexistente, lo que ha contribuido a la subutilizacin de recursos, capacidadesprofesionales y de experiencias acumuladas en la gestin de programas y servicios.

    Recuadro 5

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

    41

    COLOMBIA: EL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIN

    Recuadro 6

    CHILE: EL SISTEMA DE EVALUACIN DE PROGRAMAS GUBERNAMENTALES

    Dentro de la dimensin de mayor transparencia de gestin, una de las principaleslneas de accin ha sido el diseo e implementacin, en 1997, del Programa deEvaluacin de Proyectos Gubernamentales: una gestin pblica moderna debe estarorientada a mejorar los resultados de los servicios prestados por las instituciones, ydesde esta perspectiva, promover e incorporar cada vez mayores grados de eficiencia alinterior de las instituciones pblicasuno de los elementos centrales de lamodernizacin es el fortalecimiento de los procesos de evaluacin de la gestininstitucional .

    El objetivo central es generar informacin vlida y confiable relativa al diseo,gestin y resultados de programas gubernamentales, a fin de mejorar la asignacin defondos pblicos, mejorando ala vez su implementacin y gestin, a travs demecanismos de evaluacin transparentes y tcnicos, que den cuenta de su accin a laciudadana de forma abierta. Se ha constituido en un proceso sistemtico de anlisisde resultados e instrumento de apoyo a la toma de decisiones, que mide el costo efectivode los programas y su impacto sobre la actividad o poblacin a la que se dirige.

    Sus bases son la fundamentacin tcnica, eficiencia y calidad de las evaluaciones,independencia y objetividad, y transparencia de la informacin. Entre las caractersticasms destacables estn la sistematizacin de la informacin de manera oportuna y,especialmente, el carcter independiente y objetivo de los resultados de lasevaluaciones --no afectados por interesas corporativos, econmicos ni institucionales--.Esto se evidencia en el esquema siguiente al revisar las responsabilidades de cada unode los agentes involucrados en su implementacin.

    El programa es un sistema de evaluacin integral que incorpora estudios en cadaetapa (ex ante, durante y ex post). Asimismo, abarca a todos los programas sociales, defomento productivo y de desarrollo institucional financiados con recursospresupuestarios, siguiendo criterios de antigedad (por lo menos tres aos deimplementacin), importancia estratgica (concordancia con objetivos primarios de cadaministerio), informacin necesaria disponible, monto de recursos involucrado (al menosun milln de dlares) y cobertura (nacional).*

    Esquema del Programa de Evaluacin de Programas Gubernamentales

    COMIT ASESORINTERMINISTERIA

    L

    DIRECCIN DEPRESUPUESTOS

    Ejecucin y

    COMIT TCNICO

    Aspectos operativosPROGRAMA DEEVALUACIN

    PANELES DEEVALUADORES

    Especialistas

    - PODER EJECUTIVO- PARLAMENTO

    MINISTERIOSECTORIAL

    Provisin de

    El Sistema Nacional de Evaluacin hace parte del proceso de redefinicin del papel y de lasresponsabilidades del Estado frente a la sociedad civil. Ha sido concebido para evaluar los resultadosdel plan nacional de desarrollo, sus polticas y proyectos estratgicos, como tambin para hacer de laevaluacin de la gestin pblica un proceso que incremente las posibilidades de logro de resultados: esun sistema de informacin pertinente y oportuna para apoyar la toma de decisiones, hacer mstransparente la gestin pblica y apoyar el control ciudadano.

    En este marco, se ha constituido como instrumento clave que complementa los denominadosAcuerdos de Eficiencia y, ms an, los sustenta y consolida es el Sistema Nacional de Evaluacin deResultados de la Gestin Pblica (SINERGIA ). Es una herramienta de gestin y no de auditora, controlexterno ni de planificacin centralizada. Un componente base del sistema es la autoevaluacin de lasentidades y programas a partir de sus planes indicativos. Esta red de informacin es complementada porevaluaciones externas anuales sobre aspectos estratgicos relacionados con el plan nacional dedesarrollo.

    Esquema del Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica(SINERGIA)

    ENTIDADES

    Plan IndicativoAUTOEVALUACION PROGRAMAS

    Ficha de Programa

    SINERGIA PLAN NACIONAL DEDESARROLLO

    METAEVALUACION

    SOSTENIBILIDAD- Sistema de incentivos a

    buenas gestiones.- Uso como instrumento

    de gestin- Apoyo efectivo a la

    toma de decisiones

    Evaluacin externa

    EVALUACINESTRATGICA

    RETROALIMENTACIN- Formulacin de polticas- Gestin institucional- Asignacin

    presupuestaria

  • El sistema presupuestario en el Per

    42

    Fuente: Elaborado sobre la base de Ministerio de Hacienda de Chile (1998), Programa de evaluacin deproyectos gubernamentales y Evaluacin de programas gubernamentales, Direccin de Presupuestos.

    * Durante sus dos primeros aos se evaluaron 60 programas pblicos y se programaron 20 para 1999.

    F. Programacin y control de la inversin

    Es necesario eliminar el sesgo en contra de los gastos de capital dado que, por su propianaturaleza, son la variable de ajuste cuando se requiere recortar el gasto pblico. Postergarlos o norealizarlos tiene consecuencias directas sobre el crecimiento econmico: un nivel inadecuado deinversin pblica puede daar irremediablemente el desempeo de largo plazo de las economas.

    Recuadro 7

    CHILE: EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA

    Notas: 1/ Para una caracterizacin ms detallada del SNI en Chile, vase Cavada, Juan (1998) Reflexionessobre la experiencia del Sistema Nacional de Inversin de Chile, MIDEPLAN, documento presentado al Tallersobre Evaluacin de la Gestin del Gasto Pblico, Santiago de Chile, enero.

    Considerando el rol estratgico de la inversin y la necesidad de mantenerla en altastasas a fin de propiciar un crecimiento econmico sostenido, se requiere asegurara quelos programas de inversin se administren y asignen dentro de marcos que promuevanla mayor eficiencia posible. Este es el espritu del Sistema Nacional de Inversiones (SNI)al sentar las bases y condiciones para que los programas de inversin sean sometidosa evaluaciones socioeconmicas y aprobados en funcin del bienestar social y suconsistencia con las polticas del gobierno.

    El funcionamiento del sistema est a cargo del Ministerio de Planificacin(MIDEPLAN) y las instituciones sectoriales responsables de la inversin. MIDEPLANdesempea evaluaciones tcnico-econmicas bajo criterios normativos, factibilidad yrecomendacin tcnica. El instrumento que sustenta y al SIN es un Banco Integrado deproyectos que sistematiza toda la informacin de los proyectos de inversin a la largo detodas sus etapas

    Entre las caractersticas metodolgicas e institucionales destacan:1/

    Asignacin de recursos segn criterios de evaluacin social y bsqueda debienestar social

    Metodologa del valor actual social neto y de costo-efectividad (si el anterior no esaplicable)

    Estimacin de precios sociales: tasa social de descuento, valor social del tipode cambio y del trabajo, como tambin el valor social del petrleo y del tiempo

    Enfasis en evaluaciones ex ante y durante. Los estudios ex post no han sido losprioritarios

    En 1998 se dispona de alrededor de 25 metodologas para evaluacin de losdistintos tipos de proyectos

    En 1997 se incorpor criterios del Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental(proyectos con exigencias similares a los proyectos privados)

    Adecuacin del SNI a los procesos de descentralizacin2/

    Modernizacin de sistemas informticos y permanente capacitacin de losrecursos humanos 3/

    El sistema ha consolidado su legitimidad, tanto social como al interior de la

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

    43

    2/ Las Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin (SERPLAC) evalan ms del 80% de losproyectos.

    3/ En 1993 se dio un significativo salto tecnolgico y en 1998 se modernizaron nuevamente.

    El actual dficit de infraestructura, las necesidades de corto plazo asociadas con el desarrolloeconmico y la integracin social, los problemas urbanos de las ciudades pequeas y las demandaspor mayor transparencia en el uso de los recursos pblicos, presionarn fuertemente la expansin dela infraestructura bajo la responsabilidad del gobierno en un marco de eficiencia y equidad. Esevidente la necesidad de un sistema de inversin nacional que refleje un nuevo rol del Estado entemas de inversin pblica, que se sustente en una visin de mediano largo plazo guiado por criteriosde equidad, objetivos de ordenamiento territorial y que focalice en el papel estratgico de la inversinen el desarrollo socioeconmico del pas como promotor del crecimiento y del bienestar social.

    G. Indicadores de gestin

    En general el proceso de elaboracin presupuestal se sustenta en criterios bsicamentepoltico-contables donde la observacin de los procedimientos administrativos es ms importante quela medicin de los resultados obtenidos. Por ello no se ha evaluado la eficiencia institucional y, enconsecuencia, no se han generado indicadores que permitan vincular los montos destinados a cadabien o servicio, como tampoco la calidad, magnitud y oportunidad con que ellos llegan a la sociedad.

    En la ltima dcada, varios pases industrializados afrontaron este problema con procesosinsertos en programas de Modernizacin del Estado introduciendo, con muy buenos resultados ensu administracin y programacin presupuestal, la aplicacin de indicadores de desempeo comoinstrumentos de evaluacin y seguimiento de la gestin y de los resultados obtenidos por cadainstitucin o programa gubernamental. Con ello consiguieron una visin ms precisa en ladescripcin de los objetivos de cada programa y del grado de cumplimiento o solucin de losproblemas que originaron la asignacin de los recursos, se adecuaron gradualmente los procesos deelaboracin y evaluacin presupuestal al proceso de seguimiento y evaluacin y al rigor queestablece la elaboracin peridica de los indicadores de desempeo que lo sustentan. Asimismo, seestableci una terminologa uniforme y de uso generalizado.

    Dichos indicadores, al proveer informacin sobre la magnitud, calidad, cantidad y oportunidadcon que los bienes y servicios son entregados a los usuarios, posibilitan una asignacin ms eficientede los recursos presupuestales y, ms an, permiten tomar con oportunidad las medidas correctivasque se consideren necesarias.

    Si bien estos mecanismos se han insertado de acuerdo a las caractersticas propias de larealidad poltico-institucional de cada pas, el denominador comn ha sido la institucionalizacin deun sistema de evaluacin continua sustentada en indicadores de desempeo con el propsito dehacer ms eficiente y transparente la gestin pblica nacional. Las principales caractersticas deestos sistemas de evaluacin son:

    Contar con organizaciones multisectoriales, generalmente ubicadas en un nivel superioral de un ministerio, donde la oficina responsable de la administracin presupuestal y elSistema Estadstico Nacional tienen activa participacin.

    Integracin con el ciclo presupuestal.

  • El sistema presupuestario en el Per

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    Elaboracin y divulgacin de informes peridicos y oportunos respecto del proceso deimplementacin presupuestal.

    Independencia y objetividad de los juicios que se emiten sobre el xito de las institucionesinvolucradas en la ejecucin presupuestal.

    La informacin es de dominio pblico.

    Los indicadores utilizados son diseados conjuntamente entre programadores, ejecutoresy analistas.

    En Amrica Latina, en los ltimos aos varios pases (Argentina, Brasil, Colombia, CostaRica, Chile, Guatemala, Mxico y Uruguay) han incursionado en la puesta en marcha de programasde evaluacin y seguimiento sustentados en indicadores de desempeo. Aunque con diferentesgrados de avance e implementacin, se han obtenido muy buenos resultados. En Colombia desde1993 la evaluacin de resultados es una norma Constitucional, Brasil preconiz la creacin deagencias autnomas para evaluar el desempeo en el cumplimiento de aquellas funciones exclusivasdel Estado y la aplicacin de convenios de desempeo para orientar la gestin de sus programas quesern administrados por Gerentes especialmente designados. En cambio, en la experiencia chilena laincorporacin al programa de evaluaciones de las agencias gubernamentales ha sido voluntaria ygradual desde 1994. Seguidamente, a partir de 1997 fue incluido en el presupuesto bajo el nombre dePrograma de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales, considerando evaluaciones ex post.

    En el caso del Per, poner en marcha un sistema de evaluacin y seguimiento con lascaractersticas, requerir necesariamente de una firme y continuada decisin poltica y de unprograma de trabajo adecuado a las caractersticas y formas que se le quiera dar tanto al sistemacomo a su proceso de institucionalizacin. Dicho programa deber as mismo considerar la particularsituacin y manera de actuar de las instituciones pblicas, de sus autoridades, sistema presupuestaly los plazos y recursos que se le asignar para esos fines. Un aspecto que tendr especialsignificado en el desarrollo y eficiencia en dicho sistema de evaluacin ser su relacin con elproceso presupuestal. En la medida de que las asignaciones de los recursos fiscales se hagan enfuncin de los resultados alcanzados y acatando las especificaciones que el sistema de evaluacinrequerir, dicho sistema se desarrollar y permitir orientar con mayor precisin la asignacin de losrecursos hacia los lugares donde su incidencia es ms efectiva.

    En la actualidad, en el marco de la formulacin de los planes estratgicos sectorialesmultianuales de mediano y largo plazos se ha legislado y conceptualizado sobre la puesta en marchade un sistema de seguimiento y evaluacin de dichos planes, como tambin sobre el propsito desentar las bases para implementar una cultura de programacin y evaluacin funcional del gasto.Sin embargo, este sistema tendra las siguientes caractersticas:

    Estar referido a los Planes Estratgicos de mediano y largo plazo sin una relacin directacon el ciclo de preparacin y ejecucin de presupuesto anual.

    Estar circunscrito con exclusividad, al mbito del Ministerio de Economa y Finanzasdonde la participacin a otros sectores se refiere slo a la entrega de informacin y noaprovecha la jerarqua y funcin coordinadora y normativa de la oficina de laPresidencia del Consejo de Ministros.

    No hay referencia explcita respecto a la transparencia y oportunidad que sus informesde evaluacin deben tener, ni sobre su difusin

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    Recuadro 8

    CHILE: EL SISTEMA DE INDICADORES DE DESEMPEO

    Con el objeto de acelerar el proceso de modernizacin --como ya se menciongradual y secuencial--, generar un impacto significativo sobre la administracin y contarcon un instrumento de apoyo en el proceso presupuestario, la Direccin dePresupuestos propuso un ejercicio transversal de medicin de indicadores dedesempeo. As, el propsito inicial no fue vincular el cumplimiento de metas conasignaciones presupuestarias, sino legitimar y difundir los resultados de gestin,presionar a la consecucin de mayores niveles de eficiencia a partir de la opinin pblicay apoyar la elaboracin del presupuesto.

    En lnea con la naturaleza del proceso de modernizacin, el ejercicio se implementen 1994 con instituciones adheridas voluntariamente. El sistema se ha consolidadocomo una medicin sistemtica y continua que contrasta los resultados con estndaresdeseados o planificados. Asimismo, ha sido un eficaz instrumento para elevar laproductividad y eficiencia en tanto fomenta la participacin y responsabilidad, facilita laadecuacin de los procesos internos, apoya la planificacin y formulacin de polticas demediano y largo plazo, mejora la informacin disponible sobre el uso de los recursospblicos, sienta las bases de un mayor compromiso y viabiliza el funcionamiento desistemas de incentivos objetivos.

    Entre los resultados ms significativos destacan ganancias en la eficiencia global dela administracin pblica, cambios en la cultura organizacional y aceleracin del procesode modernizacin, como tambin, mayores niveles de compromiso por parte de losservidores pblicos. Esto se explica bsicamente porque el carcter voluntario de laincorporacin al sistema gener confianza incentivando una rpida difusin y porque seha creado una creciente exigencia por mayor eficiencia a partir del carcter pblico de lainformacin y el mayor compromiso adoptado por las instituciones y su personal.

    Con fines de simplificar y homogeneizar el sistema de indicadores de desempeose definieron cuatro categoras de anlisis, bajo perspectiva de que no necesariamentereflejan la gestin integral de cada institucin pero que s promueven efectivamente latransparencia de la informacin y del proceso presupuestario (vase cuadro siguiente).En todo caso, la clave es mantener la pertinencia y representatividad, dentro de unnmero limitado de indicadores (su proliferacin dificulta su articulacin).

    CATEGORAS DE INDICADORES DE DESEMPEO

    Tipo de indicador Ejemplos

    Economa

    Capacidad de generar ymovilizar recursosfinancieros, disciplina ycuidado en el manejo depresupuestario, preservacindel patrimomio y generacinde ingresos

    Autofinanciamiento Eficacia en la ejecucin

    presupuestaria Recuperacin de prstamos

    EficienciaProduccin fsica en relacincon los insumos o recursosutilizados

    Productividad fsica del gasto,dotacin de personal, horasextras, etc.

    Gastos administrativos conrelacin al nivel de produccino recursos

    EficaciaGrado de cumplimiento de losobjetivos sin considerar

    Cobertura Tiempo de tramitacin Satisfaccin de usuarios

  • El sistema presupuestario en el Per

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    Fuente : Marcel, Mario (1997) Indicadores de desempeo en el sector pblico: la experiencia chilena, enero,y Ministerio de Hacienda (1996) Indicadores de gestin en los servicios pblicos, Serie Metodolgica delComit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica.

    H. Convenios de gestin

    Los convenios de gestin o compromisos de desempeo constituyen uno de los principalesmecanismos para recuperar la gobernabilidad del gasto pblico en tres niveles: disciplina fiscal,priorizacin estratgica y eficiencia tcnica. Consisten en un conjunto de compromisos legales decorto plazo enmarcados en un contexto de objetivos nacionales de largo plazo, que brindan a lasentidades pblicas autonoma en la asignacin de recursos y en la ejecucin presupuestaria. En estesentido, permiten asignar y transferir recursos en funcin del rendimiento y cumplimiento de metas,especificando objetivos y fijando acuerdos de produccin. La medicin del desempeo resultante deestos compromisos de gestin trasciende el simple uso de indicadores de eficiencia y eficacia, desdeque abre un espacio para la innovacin de procesos que debieran permitir la sistematizacin de laprestacin de servicios, dilucidar aspectos especficos de su eficacia y coadyuvar tanto a lareestructuracin organizativa como a modificar la cultura de gestin.

    Toman la forma de un documento legal en el que se deja constancia de los objetivos y misininstitucionales y de los compromisos que se asumen en pro del cumplimiento de esa misin. Dichoscompromisos se refieren al logro de un conjunto especfico de metas de gestin complementado porun esquema de incentivos pecuniarios y cualitativos --asociados a la carrera pblica-- en funcin delgrado de cumplimiento de las mismas.

    Los convenios de gestin estn alcanzando alta difusin y aplicacin en los pases de laregin, demostrando su utilidad como mecanismo para mejorar la planificacin y la coordinacininter institucional. De hecho, obliga a los ejecutivos y al personal relevante a reflexionar sobre lamisin institucional, lo que se constituye como herramienta clave para la planificacin estratgicaque ayuda a orientar los recursos y esfuerzos de gestin hacia las actividades esenciales de laorganizacin. Para cumplir con los objetivos, utilizar ptimamente los recursos y comprometer a losfuncionarios con su trabajo, es necesario continuar asignando y determinando responsabilidadesindividuales en el proceso de generacin del producto o prestacin. Nuevos sistemas deremuneraciones con componentes ms flexibles e incentivos deben facilitar la vinculacin entreremuneraciones, desempeo y calidad de la prestacin, es decir con elementos sustantivos de lacarrera de los funcionarios: productividad y resultados, mritos laborales, calidad del desempeo,caractersticas de las tareas que se desempean, capacitacin y experiencia.

    En sntesis, en la medida que evala resultados permite: (i) mejorar los procesos deplaneacin, programacin, presupuesto, operacin y evaluacin de la gestin pblica, (ii)retroalimentar el proceso de planificacin, (iii) elevar la calidad de los servicios de los rganos degobierno, (iv) contar con un mecanismo creble en el sector pblico para brindar mejores servicios y(v) utilizar una herramienta para validar el impacto de la institucin.

    En el caso del Per, la implementacin de convenios de gestin en el gobierno central esbastante reciente. Por un lado, en la ley de presupuesto del 2001 se autoriza a la DNPP a suscribirconvenios de gestin con entidades del gobierno central e instancias descentralizadas a fin demejorar la cantidad y calidad de los servicios que prestan. Ms an, en el decreto de urgencia sobreracionalidad y lmites en el gasto pblico para el 2001, al establecer normas de austeridad, seexonera de esta prctica a los pliegos que suscriben convenios de gestin. Durante el ao 2001 sehabran suscrito 4 convenios con entidades seleccionadas sobre la base de criterios de tamao,capacidad de generacin de recursos propios y gestin previa. Para el ao 2002, la directiva para la

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    programacin y formulacin del presupuesto seala 54 pliegos potenciales a suscribir convenios sisus propuestas llegan a calificar tcnicamente como adecuadas.

    Recuadro 9

    COLOMBIA: LOS ACUERDOS DE EFICIENCIA

    Nota: (*) El manejo presupuestario presionaba continuamente sobre los montos de las asignaciones y existauna gran ineficiencia del gasto pblico debido a (i) una fuerte rigidez presupuestaria --de manera que laelaboracin del presupuesto no responda a la disponibilidad real de recursos-- y a la inexistencia demecanismos sistemticos de: (ii) priorizacin que permitieran una recomposicin del gasto bajo situaciones deestrictas restricciones fiscales y (iii) control de los resultados de gestin que permitieran orientar losrecursos a las actividades ms eficientes.

    Por otro lado, desde hace un par de aos empresas pblicas y organismos reguladores alpasar del mbito de la OIOE al FONAFE, empezaron a suscribir convenios de gestin de manera

    El objetivo del nuevo concepto de gestin del gasto pblico en Colombia es corregir deficiencias eineficiencias tales como una visin cortoplacista del accionar del Estado, falta de delimitacin de losmbitos de accin de las instituciones pblicas, carencia de objetivos comunes en un marco deestrategia nacional de desarrollo, desarticulacin entre los procesos de planificacin y depresupuesto, inexistencia de una cultura de evaluacin, desconocimiento y/o manejo inadecuado delas tecnologas de gestin, etc.

    En este sentido, la modernizacin de la gestin pblica ha tenido como propsitos centraleselevar la capacidad de la gestin pblica, recuperar la legitimidad y credibilidad de sus instituciones ycolocar a la ciudadana como eje del desempeo pblico. El nuevo sistema de gestin por resultadosfocaliza el fortalecimiento de la administracin pblica en dos dimensiones interrelacionadas: gestinintegral y capacidad institucional. La primera se refiere a la necesaria articulacin de los acciones delgobierno con los procesos de planificacin y evaluacin, en un marco de participacin ciudadana quepromueva responder a las demandas y expectativas de la sociedad.

    Por su parte, la capacidad institucional relaciona las metas con los recursos y procesos degestin necesarios para su cumplimiento o logro. Los principales mecanismos son planes detransparencia para combatir la corrupcin y recuperar credibilidad, fortalecimiento de sistemas decontrol interno, implementacin de evaluaciones de desempeo y sistemas de incentivos, reforma dela administracin de personal, diseo de un plan nacional de formacin y capacitacin para el serviciopblico, etc.

    Los Acuerdos de Eficiencia se disearon e implementaron en 1997 con el objeto de hacer mstransparente el proceso presupuestario y recuperar la gobernabilidad del gasto pblico(*) a travs deuna adecuada coordinacin entre las instancias responsables de los distintos niveles de resultadodel gasto pblico. La idea de trasfondo: consolidar un sistema presupuestario consistente con elcontexto macroeconmico que promueva la distribucin estratgica del gasto y la eficiencia en suuso. Para ello se focaliz en lneas de accin de disciplina fiscal, priorizacin estratgica y eficienciatcnica, a travs de una estrategia basada en Planes Indicativos. Estos ltimos establecencompromisos por parte de las entidades pblicas respecto al cumplimiento de ciertas metas fsicas.

    Los planes indicativos constituyen la base de la evaluacin por resultados en tanto articulanobjetivos primarios -y su ponderacin-, con indicadores cuantificables, metas y asignacionespresupuestarias por objetivos. Su implementacin involucra diversos agentes con responsabilidadesbien definidas:

    El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (MHCP): disciplina fiscal responsable por elfinanciamiento y programacin de un gasto pblico global consistente con el contextomacroeconmico

    El Departamento Nacional de Planeacin (DNP): composicin del gasto pblico de acuerdocon objetivos democrticos y criterios de equidad define cuotas globales por sectores,gua el proceso global de planificacin y asegura que la asignacin del gasto de inversin

  • El sistema presupuestario en el Per

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    voluntaria con fines de privilegiar la eficiencia y eficacia en la prestacin de los servicios yproduccin de bienes. Como a partir del 2001 los organismos reguladores pasaron al mbitopresupuestario de la DNPP, dichos convenios se suscribieron con esta Direccin. Los conveniosconsisten en la fijacin bipartita de metas de gestin cuyo grado de cumplimiento determina elotorgamiento de un bono de productividad a los empleados en funcin de la disponibilidad derecursos y de un sistema preestablecido de distribucin del bono.

    Recuadro 10

    COSTA RICA: LOS COMPROMISOS DE RESULTADO

    Fuente: Elaborado sobre la base de MIDEPLAN (1997) Gua para la Elaboracin y Evaluacin deCompromisos de Resultados, noviembre.

    I. Transparencia y poltica cuasifiscal

    El presupuesto pblico no registra todos los canales a travs de los cuales se expresa lapoltica fiscal, de manera que es necesario distinguir dos grupos de indicadores para evaluarcorrectamente la posicin fiscal de un pas. Uno convencional y visible referido a las partidaspresupuestarias de impuestos, gastos, subsidios y transferencias, etc., complementado por otro no

    Los Compromisos de Resultados (CDR) constituyen uno de los componentes clavesdel Sistema Nacional de Evaluacin de Costa Rica (SINE). Son acuerdos queestablecen netas y resultados especficos a alcanzar, en el plazo de un ao y con elapoyo explcito del gobierno para lograrlo. Con esto, permiten a cada institucin, comoejecutora de los compromisos adquiridos, realizar durante el ao, el seguimiento de suejecucin, generando informacin bsica, oportuna y gil para la adecuada toma dedecisiones, que ayude a orientar la gestin institucional para garantizar el cumplimientode los mismo. Al finalizar el ao, establecer un balance anual entre los compromisosadquiridos y los logros alcanzados, por la institucin, lo cual se refleja en unacalificacin

    Dos caractersticas del sistema son interesantes de destacar. En primer lugar, loscompromisos institucionales que tienen relacin directa con el Plan Nacional deDesarrollo-- se establecen a travs de una Matriz de Desempeo Institucional (MDI) quemuestra para cada accin estratgica los siguientes elementos:

    criterios de evaluacin: mecanismos de medicin cuantitativos, temporales, etc.que reflejen los objetivos de la institucin, que sean simples y fciles demonitorear, y que sean pocos en nmero

    ponderacin de cada criterio: con relacin a su importancia dentro deldesempeo institucional global

    valor de los criterios: niveles de desempeo esperado en funcin de tendenciaspasadas y perspectivas futuras (el valor actual del criterio se refiere a su estado ainicios del ao del CDR)

    metas anuales: valor esperado de los criterios

    escala de evaluacin: cinco niveles de evaluacin dentro de un rango deexcelente a malo que asigna a cada nivel de logro una calificacin (la mayorcorresponde al logro de la meta establecida)

    En segundo lugar, al finalizar el ao se establece una jerarqua entre las institucionesde acuerdo a la calificacin obtenida por sus desempeos. El propsito es mostrar elgrado de desempeo institucional y capacidad gerencial para cumplir sus compromisos.

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    visible integrado por instrumentos y canales de transmisin de naturaleza fiscal excluidos, pordefinicin, del presupuesto y que corresponde a la denominada poltica cuasifiscal (vaserecuadro 11).

    La poltica cuasifiscal abarca principalmente mecanismos cuya implementacin evita unacostosa resistencia poltica y/o tcnica y cuyos efectos equivalen a los impuestos y subsidiosconvencionales. Bsicamente se trata de mecanismo que quedan al margen del presupuesto:16

    Actividades extrapresupuestarias: gasto pblico efectuado por fuera del presupuestomediante la intervencin de agencias descentralizadas con presupuestos independientesdel poder legislativo

    Gastos tributarios: deducciones tributarias que indirectamente permiten obtener elmismo objetivo que con gasto pblico directo y, adems, no afectan el nivel de dficit

    Pasivos contingentes o conjeturales: sustitucin de un gasto pblico presente por unapromesa de desembolso en el futuro, condicional a la ocurrencia de cierto eventopreviamente especificado.

    Poltica fiscal implcita: utilizacin del marco regulatorio a fin de lograr resultadosanlogos a los que se obtendran a travs del uso de impuestos y subsidiosconvencionales, minimizando las resistencias derivadas de modificar stos ltimos. Setrata de arreglos institucionales a travs de las polticas de precios, monetaria, bancaria,cambiaria, salarial, social, etc.

    Este ltimo tipo de prcticas explica por qu el mbito de la poltica fiscal excede al reflejadoen el presupuesto pblico; adicionalmente, impide conocer la magnitud real del gasto pblico, de lacarga tributaria y de las distorsiones que pueden generar, lo que dificulta el control macroeconmicoque ejercen las autoridades fiscales y transgrede los principios de una buena gobernabilidad(transparencia, responsabilidad y predictibilidad).17 Los mecanismos de poltica cuasifiscalcontinuarn provocando situaciones anmalas, como la tcita redistribucin de ingresos querepresenta el cobro de impuestos implcitos, la asignacin de subsidios no aprobados por ley y lasveladas formas de corrupcin fomentadas por arreglos institucionales y administrativos suigeneris.18

    La unificacin y consolidacin de la informacin fiscal es requisito para un adecuado anlisisy evaluacin de los alcances y posibles impactos de las diversas alternativas de poltica. Para ello esnecesario hacer ms transparente la parte opaca de la poltica fiscal. En este sentido son prcticasclaves: (1) la creacin de conciencia respecto de la importancia estratgica de los principios deunicidad y universalidad presupuestaria, (2) la implementacin de mejores sistemas de informacinque permitan contar con informacin confiable y oportuna, de calidad y en suficiente cantidad, comotambin (3) la elaboracin de presupuestos cuasifiscales complementarios al presupuesto anual quese presenta al Congreso, en reas ms importantes tales como renuncias fiscales y regulacionesmandatorias.

    16 Para una discusin ms detallada vase Lerda (1997)17 Una discusin ms detallada sobre la opacidad de la poltica fiscal y las prcticas cuasifiscales se presenta en Lerda (1997) y

    CEPAL (1998).18 CEPAL (1998), pp. 59.

  • El sistema presupuestario en el Per

    50

    Recuadro 11

    LADOS VISIBLE Y OPACO DE LA POLTICA FISCALGRADOS DE TRANSPARENCIA

    Fuente: Lerda (1997) pp. 41-42 y CEPAL (1998) pp. 57.

    a) LADOS VISIBLE Y OPACO DE LA POLTICA FISCAL

    b) GRADOS DE TRANSPARENCIA

    G T= H + B

    1) Actividades extra-presupuestarias

    2) Renuncia fiscal o gastos tributarios

    3) Pasivos contingentes o conjeturales

    4) Poltica fiscal implcita en: Otras polticas: de precios, monetaria, bancaria,

    industrial, cambiaria, salarial, social Regulaciones: mandatorias y otras

    Lado visible de laPoltica Fiscal

    POLTICAPRESUPUESTARIA

    Lado opaco de laactividad del Estado

    POLTICACUASIFISCAL

    Modalidades deFinanciamiento delDficit Pblico: Expansin de base

    monetaria (DH) Colocacin neta de

    ttulos (DB)

    Pas BPas A

    G - T

    1) Actividades extrapresupuestarias

    2) Renuncia fiscal o gastostributarios

    3) Pasivos contingentes o conjeturales

    4) Poltica fiscal implcita en otras polticas y regulaciones

    Lado opaco de laactividad del

    Estado

    POLTICACUASIFISCAL

    Lado visible de laPoltica Fiscal

    POLTICAPRESUPUESTARIA

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    V. Un nuevo sistemapresupuestario en el Per

    Como ya se mencion, el objetivo macroeconmico deconsolidacin del ajuste fiscal debe ser complementado y potenciadopor un buen manejo microeconmico del presupuesto pblico. Esteltimo objetivo esencial en tanto que la consecucin de mayores nivelesde productividad en el uso de los recursos pblicos, como de munamayor eficiencia y eficacia de las instituciones pblicas, contribuyesignificativamente al control, anlisis y crecimiento de la productividad,como tambin a las proyecciones y el proceso presupuestario, lareduccin de costos, el incremento de beneficios directos por elaumento de los niveles de produccin y una mejor calidad de los bienesy servicios que se dan a la poblacin.

    En este contexto, el presupuesto pblico es la herramienta msimportante que tiene el gobierno para obtener buenos resultados de susintervenciones en trminos calidad, costo, eficiencia, efectividad,equidad y oportunidad. Como resume el cuadro siguiente, en el Per,los problemas del presupuesto pblico del gobierno central son de granmagnitud e importancia lo que se explica por la debilidad de susinstituciones presupuestarias en trminos del significativodistanciamiento que existe entre la formulacin, diseo eimplementacin de polticas y los resultados que se obtienen de ellas.

    Adems las necesidades de desarrollo y las tendenciasdemogrficas indican que se requiere un nivel de gasto bastantesuperior al actual, que existen importantes rezagos y que hay unacreciente necesidad de atender a una numerosa poblacin y cada vez

  • El sistema presupuestario en el Per

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    ms demandante. A la fecha, los resultados obtenidos de las accionesdel gobierno muestran claramente una asignacin ineficiente einequitativa del gasto pblico.

    De la columna de propuestas, se deriva la necesidad de reformar el sistema presupuestario afin de tener un presupuesto que efectivamente permita integrar el quehacer nacional con lasdecisiones presupuestarias, promueva una planificacin estratgica que lo sustente, reduzca lainercia presupuestaria y provea una estructura fiscal coherente que lo viabilice. Una reforma de estetipo debe visualizar al presupuesto como instrumento clave de la gestin del gobierno en lasdimensiones econmica, institucional y gerencial. En efecto, el presupuesto cumple funcionesespecficas en:

    Dimensin econmica: es la instancia que resume y define la poltica fiscal (nivelmacroeconmico) a la vez que refleja la asignacin de recursos pblicos entre usosalternativos y competitivos (nivel microeconmico)

    Dimensin institucional: resume la disponibilidad de recursos para cada rea de gestindel Estado, establece un marco legal para la asignacin de recursos pblicos y sudesembolso, y tambin involucra un proceso de decisin transversal a travs de arreglosinstitucionales

    Dimensin gerencial: asigna los recursos que sustentan a las acciones del gobierno ypromueve la interaccin entre los organismos pblicos y las autoridades presupuestariasal establecer compromisos mutuos, responsabilidades y obligaciones

    Asimismo, en relacin a la dimensin gerencial del presupuesto pblico, es necesaria unagestin presupuestaria basada en un enfoque gerencial con elementos de simplificacin,descentralizacin, responsabilidad, auditora de resultados y rendicin de cuentas para la evaluacinde la eficiencia de la asignacin y ejecucin de recursos pblicos.

    Es necesario superar la inercia y la ausencia de planificacin en la formulacin presupuestaria(reduciendo nmero de reasignaciones), evaluar usos alternativos de los recursos a partir de criteriosde costo-efectividad, utilizar criterios tcnicos estables, explcitos y transparentes para limitar ladiscrecionalidad de la asignacin y ejecucin; implementar mecanismos de rendicin de cuentas quepermitan identificar con claridad la eficiencia en la asignacin y ejecucin del gasto en cadadependencia y entidad pblica; esquema de auditora enfocado en resultados; formulacin deindicadores estratgicos que revelen por s mismos la presencia de problemas en el manejopresupuestario y que induzcan a su correccin.

    Ahora bien, esta reforma del sistema presupuestario debe concebirse parte integral de unareforma global del Estado en general y de la administracin pblica en particular. Para fortalecer elrol del Estado peruano como promotor fundamental del desarrollo, se requiere de transformacionessustanciales implementado reformas en los mbitos poltico, econmico y social. En particular,destaca la adecuacin de la administracin pblica a las nuevas condiciones y exigencias delentorno a travs de la modernizacin del sector pblico.

    Una de las principales caractersticas de este proceso debe la bsqueda de unaadministracin pblica ms eficiente, eficaz y de mayor calidad, orientada al fortalecimiento de ungobierno que trabaje por y para la ciudadana, que obtenga los resultados demandados por lasociedad, que muestre una retribucin satisfactoria de los recursos que aporta la poblacin, quecuente con servidores pblicos capacitados y comprometidos, que rinda cuentas de su desempeoante la sociedad, que se apoye en una mayor flexibilidad de gestin y simplifique sus procesos, quecuente con las herramientas que permitan una toma de decisiones ms fundamentada.

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    Lo anterior implica un cambio en el modelo de gestin pblica con el objetivo de implantar unesquema de gestin por resultados y mejorar el desempeo del gobierno a partir de la relacin entrerecursos, productos y servicios, e impactos. Este cambio de modelo abarca bsicamente tresdimensiones y se sustenta en la reforma del sistema presupuestario, como uno de sus ejesarticuladores esenciales:

    1) Administracin pblica: reforzar el seguimiento y evaluacin del desempeo, reformaslegales y normativas, orientacin a resultados, mayor productividad de los recursos pblicos

    2) Servidores pblicos: delegacin de facultados, mayor corresponsabilidad, motivacin eincentivos, certidumbre en la carrera pblica, normatividad proactiva. Las reformas ms exitosas sehan apoyado en la corresponsabilidad entre los servidores pblicos y la evaluacin de su desempeocon base a resultados.

    3) Sociedad y sectores productivos: actitud de servicio por parte de las autoridades,rendicin de cuentas de gobierno, participacin democrtica, mayores espacios de opinin

    Cuadro 5

    EL SISTEMA PRESUPUESTARIO EN EL PER: PRINCIPALES PROBLEMAS, CONSECUENCIAS YPROPUESTAS

    Problemas Principales Consecuencias Propuestas1. Asignacin y ejecucin Inercia No existe fundamentacin tcnica No congruente con plan nacional o

    sectorial de desarrollo Congreso y Gabinete de Ministros no

    son contraparte

    Se arrastran errores de asignacin deaos anteriores.

    El gasto social no es priorizado. No se asegura el mantenimiento de la

    maquinaria, infraestructura y otrosequipos.

    Se financian grandes obras con nula onegativa rentabilidad

    Se potencia la improductividad eineficiencia del gasto

    Establecer criterios tcnicos estables,explcitos y transparentes para laasignacin de recursos

    Fomentar anlisis de costo-efectividadpara priorizar recursos entre distintasalternativas de gasto

    2. Discrecionalidad en el Viceministerio deHacienda para reajustes, crditossuplementarios etc.

    Los sectores no tienen control real sobrelas reasignaciones interpliegossobretodo cuando exceden el techopresupuestal del pliego

    No se explican los criterios dereasignacin ni al gabinete ni alCongreso

    Establecer criterios tcnicos estables,explcitos y transparentes para laejecucin de recursos

    Separar responsabilidades deformulacin y ejecucin del presupuestodentro del MEF: planif icacin yprogramacin a cargo del Viceministeriode Economa y ejecucin a cargo deDNPP

    Otorgar mayor prerrogativa de losMinistros sobre las reasignaciones derecursos inter e intra pliegos de susector

    3. Incertidumbre En los procesos de calendarizacin Sobre el monto a ser efectivamente

    desembolsado

    Los ejecutores tiene sobre saltos deasignacin que generan enormessobrecostos constructivos y moras

    Contar con un presupuesto mnimogarantizado dentro del PIA, con laposibilidad de reasignaciones por encimade l

    4. Proceso presupuestal no aseguraequilibrio Fiscal.

    Ley de Prudencia y Transparencia Fiscalse incumpli en el primer ao de vigencia.

    Darle carcter constitucional paraasegurar su cumplimiento y credibilidad

    Conformar un pacto fiscal que lasustente

    Incluir a todos los niveles de gobierno

    5. Problemas de coordinacin intrasectorialen el MEF

    Los procesos presupuestalespredominan sobre los de planif icacin yprogramacin

    Autorizaciones de desembolsos y decalendario no son consistentesgenerando confusin

    El plan operativo de un ao nocorresponde con los requerimientos dela programacin multianual.

    Promover la planificacin estratgica eintroducir mejores sistemas deprogramacin

  • El sistema presupuestario en el Per

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    6. Atomizacin y fragmentacin 146 pliegos 559 unidades ejecutoras

    Se descentra el planeamiento Se pierde de vista la responsabilidad

    funcional No existe corresponsabilidad entre

    niveles y entre unidades pblicas No existe consistencia entre los pliegos

    de un mismo sector

    Nueva estructura programtica: reducirnmero de pliegos y reagruparlos bajoel sector correspondiente

    Elaborar plan de desarrollo sectorial paraque pliegos guarden consistencia con ly entre s

    7. No hay evaluacin de resultados ocalidad / no hay polticas financieras

    No hay incentivos al ahorro Se financian proyectos y activ idades de

    baja calidad Se evalan solamente procesos

    Desarrollar planificacin estratgica Implementar sistemas de: evaluacin

    del desempeo, convenios de gestin,indicadores estratgicos de gestin

    Desarrollar sistemas de auditora quefocalicen resultados

    Implementar sistemas de rendicin decuentas

    Es imprescindible conformar un marco orientador a la vez que integrador de las iniciativas yprocesos de modernizacin institucionales. Se trata de la implementacin de mecanismos einstrumentos con un carcter transversal entre las instituciones que evidencien la necesidad de unanueva cultura de gestin, promuevan el compromiso y la participacin con la modernizacin,aceleren la implementacin de los procesos, generen un impacto significativo en el corto plazo sobreel desempeo institucional, generen informacin oportuna y adecuada, y promuevan el cambio decultura en el servicio pblico. A partir de las experiencias de otros pases de la regin y de losproyectos en implementacin al interior del sector pblico peruano, puede pensarse un conjunto deinstrumentos complementarios que potencien los resultados esperados tales como:

    a) Un sistema de indicadores de desempeo simple en nmero, balanceado e integral quemida aspectos de productividad (del gasto y del trabajo), eficiencia, eficacia, efectividad y calidad dela produccin de bienes y servicios pblicos.

    b) Un sistema de compromisos de desempeo que explicite el compromiso institucional y delgobierno en conseguir metas preestablecidas en un marco de transparencia, eficiencia, calidad yequidad.

    c) Publicacin y amplia difusin de un manual de modernizacin (a tiempo real en internet,por ejemplo) de carcter general que explicite los principios rectores, objetivos y modalidades demodernizacin con las que el gobierno est comprometido, y que cubra aspectos relacionados contodas las dimensiones de la gestin por desempeo.

    d) Publicacin y amplia difusin oportuna (a tiempo real en internet, por ejemplo) de reportesde modernizacin peridicos que resuman los principales esfuerzos y experiencias de cadainstitucin.

    e) Realizacin de talleres de discusin inter e intra institucionales con la participacin derepresentantes de todos los niveles jerrquicos con el fin de difundir, intercambiar y conocer lasexperiencias individuales, a la vez que promover la participacin y el compromiso con el cambio.

    La implementacin de este tipo de mecanismos transversales debe contar con el firmecompromiso del gobierno y reforzamiento de las funciones de una Comisin de Modernizacin.Adicionalmente, es necesario conformar un equipo de staff tcnico adjunto a dicha Comisin, quecuente con especialistas externos que aseguren la objetividad e independencia de los procesos.

    Las recomendaciones orientadas a la conformacin de un marco orientador-integrador de losprocesos de modernizacin, la creacin de una nueva institucionalidad social, la implementacin deun sistema de inversin nacional, como tambin la implementacin de mecanismos transversales degestin y otras, se enmarcan en la concepcin de un gobierno que debe establecer estndares

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    mnimos de calidad, normas, medicin de desempeo, financieros y de incentivos, a la vez quefomentar la transparencia de la informacin y la competencia en los niveles descentralizadosresponsables de la gestin. Un gobierno orientador y facilitador de los procesos de cambio, y que sedesempea acorde con una nueva concepcin de sus funciones. En este sentido debe pensarse enun gobierno:

    Catalizador: lleva el timn pero no rema Propiedad de la comunidad: faculta pero no sirve directamente Competitivo: fomenta la competencia en las prestaciones y servicios Promotor: promueve la participacin de empleados, proveedores y usuarios Inspirado en objetivos: transforma y flexibiliza organizaciones regidas por reglas Orientado a resultados: financia productos y no procesos Inspirado en el cliente: satisface las necesidades de los clientes y no de la burocracia Corte empresarial: enfatiza ganar (uso eficiente de recursos) y no gastar Previsor: previene antes que curar Descentralizado: propicia la participacin y trabajo en equipo Orientado al mercado: promueve el cambio a travs del mercado

    La reforma presupuestaria debe disearse en correspondencia con las principalescaractersticas del nuevo paradigma de la gestin pblica: adopcin del principio ciudadano-cliente ousuario; definicin de un nuevo perfil de administrador-gerente pblico guiado y evaluado por labsqueda de resultados, y sujeto a rendicin de cuentas y a la competencia; establecimiento deconvenios de gestin y de indicadores de desempeo; separacin de las actividades de financiaciny de prestacin de servicios, como tambin de formulacin y diseo de polticas pblicas incluidaslas de regulacin y normatividad (centralizadas) respecto de las actividades de ejecucin oadministracin (descentralizadas); reingeniera de procesos con miras a la simplificacin deprocedimientos y reduccin de la burocracia; delegacin de responsabilidades, derechos yobligaciones hacia niveles de gestin intermedios e inferiores.

    A. Objetivos

    El objetivo macroeconmico de buscar la consolidacin de las finanzas pblicas esto es,reducir el dficit y restringir el nivel de endeudamiento-- debe complementarse y viabilizarse atravs de la consecucin de un objetivo de naturaleza microeconmica: mejorar el proceso deasignacin de recursos y el desempeo del sector pblico en trminos de economa, eficiencia,efectividad y calidad de los servicios. La consecucin de este ltimo propsito, en el caso del Per,debe traducirse en una reforma del sistema presupuestario.19

    Los sistemas tradicionales caracterizados por controles de corto plazo y sumamentedetallados sobre insumos no contribuyen a mejorar el desempeo microeconmico en tanto lasmetas se logran con la reduccin arbitraria de insumos y el proceso presupuestario focaliza msen la necesidad de recursos adicionales que en la reasignacin de los existentes.

    19 En los pases de la OECD, por ejemplo, los presupuestos son vistos como instrumentos micro del manejo del desempeo y

    como instrumentos de control macro de la consolidacin fiscal. Vase Van der Knaap (2001).

  • El sistema presupuestario en el Per

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    Dentro del objetivo macro de lograr la consolidacin del ajuste fiscal, el presupuesto comoinstrumento de las polticas econmicas y sociales, est afectado por la intencin de afectar lascondiciones econmicas. Similarmente, las prcticas presupuestarias estn influenciadas y diseadaspara influenciar la toma de decisiones. En efecto, mejoras en el manejo del gasto pblico alivian larigidez presupuestaria, transmite seales positivas a la ciudadana sobre el destino de sus impuestos,minimiza el desperdicio de recursos, mejoran la eficiencia en la provisin de servicios.

    El objetivo general de una reforma del sistema presupuestario es elevar la productividad ycalidad del gasto pblico, basadas en servidores pblicos comprometidos y con un alto desempeo afin de proveer bienes y servicios de alta calidad en beneficio de la sociedad.

    En particular, los objetivos ms especficos de dicha reforma toman en cuenta que el sistemapresupuestario debe tener bien determinadas las distintas etapas del proceso y las diversas accionesrelacionadas. Se trata de una cadena secuencial de planeacin, programacin, asignacin derecursos, ejecucin, control y seguimiento, y evaluacin. Con esto, los objetivos especficos son:

    mejorar la planeacin y la programacin presupuestarias,

    contar con criterios tcnicos estables, explcitos y transparente en la asignacin yejecucin de recursos

    fomentar anlisis de costo-efectividad para priorizar el uso de recursos entre distintasalternativas de gasto

    desarrollar sistemas de indicadores estratgicos

    desregular procesos para el ejercicio y el control

    desarrollar un proceso de auditora enfocado en resultados

    desarrollar mecanismos de rendicin de cuentas.

    B. Principales caractersticas

    El marco base es sentar las bases para implementar, promover y consolidar una culturade programacin y evaluacin funcional del gasto. Para ello debe buscarse un sistemapresupuestario orientado a resultados, claro, transparente, autoevaluable, flexible, conun esquema normativo que eleve la corresponsabilidad, que incentive el ahorro y laeficiencia, que provea informacin til para la toma de decisiones y la rendicin decuentas.

    Cmo lograr este cambio? Generando conciencia de por qu el dficit es importante ydemostrando su vnculo con las tasas de inters, la inflacin, el tipo de cambio y latributacin, por ejemplo. Asimismo, desarrollando un sistema presupuestario demediano y largo plazo que se sustente en el planeamiento multianual. Esto ltimopermitira demostrar la no sustentabilidad de las actuales polticas, como tambin cmoun sistema reformado mejorar los resultados ms all del corto plazo.

    El proceso presupuestario constituye la base para la asignacin de recursos a todaclase de prioridades de poltica. Es condicin previa para la implementacin de unapoltica eficiente eficaz, y permite que la toma de decisiones sea sustentada. Para ello,es esencial poner al presupuesto ms en lnea con los objetivos y medidas de polticaconcretos, es decir tratar de conectar directamente (a) los objetivos de polticas, (b) losinstrumentos empleados y (c) los recursos requeridos para hacerlo.

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    Las decisiones de asignacin de recursos hoy no ven las implicaciones sobre lasdecisiones presupuestarias futuras. De hecho, la anualidad no incentiva al ahorro ni aplanificar gastos de manera secuencial focalizando en resultados. De aqu se deriva lanecesidad de una perspectiva multianual que gue al proceso presupuestario. No setrata de asignaciones multianuales ni de un presupuesto multianual sino de unpresupuesto anual con asignaciones que se otorgan dentro de un marco multianual.

    El presupuesto debe reflejar planes de corto, mediano y largo plazo. Para ello, debetomar en cuenta los planes y programas de desarrollo econmico y social, planesfinancieros y planes operativos de inversiones, como tambin su evaluacin.

    En la medida de que las asignaciones de los recursos fiscales se hagan en funcin delos resultados alcanzados y acatando las especificaciones que el sistema de evaluacinrequerir, dicho sistema se desarrollar y permitir orientar con mayor precisin laasignacin de los recursos hacia los lugares donde su incidencia es ms efectiva.

    Los diversos componentes, mecanismos e instrumentos deben disearse eimplementarse bajo los criterios claves de :- Productividad: hacer ms con los mismos recursos- Equidad: mejorar la distribucin de recursos y oportunidades- Calidad: proveer mejores bienes y servicios- Alto desempeo: cumplir la misin- Bienestar: satisfacer a la ciudadana- Resultados: cundo se hace, qu, cmo, qu cantidad y cunto cuesta

    Lo anterior se traduce en un sistema presupuestario con nuevas caractersticas decorte gerencial, con nfasis en atribuciones concretas de responsabilidades y rigurosacobranza de resultados, en trminos de beneficios para la sociedad:

    - Planeacin: una planificacin estratgica que vincule actividades y las alinee conel cumplimiento de objetivos establecidos. Esto permitir contar con adecuadainformacin para priorizar programas y actividades ante recursos limitados

    - Programacin: de mediano y largo plazo (3 aos o ms), retroalimentadaanualmente.

    - Presupuesto: ajuste de los tiempos y de los instrumentos de apoyo- Evaluacin: medicin de resultados y de desempeo, con vinculacin efectiva al

    resto del ciclo presupuestario y a la toma de decisiones

    La clave radica en vincular la planificacin, el presupuesto, la implementacin deestrategias y la evaluacin de los resultados de los programas, en un marco conceptualintegral de la accin del gobierno.

    C. Componentes

    Se trata de componentes que necesarios para apoyar la gestin pblica, entregandoantecedentes para el diseo de polticas, el control de su implementacin y ejecucin, la calificacinde la gestin, del logro de las metas y del impacto sobre la realidad.

    1. Nueva estructura programtica

  • El sistema presupuestario en el Per

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    Es imprescindible replantear la estructura programtica a fin de contar con elementos queexpresen mejor la orientacin e impacto de los recursos pblicos. La idea de trasfondo es que elpresupuesto es el principal medio para que las entidades y dependencias pblicas se transformen eninstituciones orientadas a la obtencin de resultados, con calidad, costo, eficiencia, equidad yoportunidad. Y ello implica contar con una clasificacin funcional programtica que vinculeasignaciones con objetivos de gobierno.

    Los programas podran tener una cabeza responsable por metas y resultados concretos antela sociedad, por el desarrollo del programa y la solucin de problemas. Por ejemplo en el Brasil, elgasto pblico se clasifica en funcin de programas y acciones segn su contenido y producto,independientemente de su relacin institucional (vase recuadro 1).

    De acuerdo a lo anterior, se trata de disear una nueva estructura programtica que permita:

    Reflejar las prioridades de la accin del gobierno y el cumplimiento de responsabilidades Promover un presupuesto ms congruente, equitativo, transparente, eficaz, eficiente y de

    mejor calidad

    Elevar la productividad del uso de los recursos fiscales Mostrar el valor agregado de los resultados de la accin gubernamental Incorporar indicadores de desempeo y metas para cada indicador

    Una estructura con estas caractersticas facilitara evidenciar los resultados, mejorar larendicin de cuentas a travs de indicadores y sistemas de evaluacin, asignar recursos pblicos enlnea con las prioridades establecidas, como tambin determinar el monto de gasto por actividad.

    2. Sistema de evaluacin y seguimiento

    La implementacin de un presupuesto por resultados implica un accountability deldesempeo y para este fin es preciso promover un clima orientado al desempeo a travs de laintegracin de los temas de desempeo al proceso presupuestario, el mejoramiento de la asignacinde recursos y el desempeo global, como tambin el mejoramiento del control macro y la eficienciamicro.

    Para ello, es requisito contar con sistemas de control de los gastos, establecer prioridadesentre programas, exigir la medicin del desempeo y la evaluacin de resultados, teneradministradores responsables por el accountability , como tambin promover sistemas de reporte ygeneracin de informacin. La evaluacin de los resultados obtenidos se confronta con las metaspara valorar el grado de cumplimiento y calificar la gestin con criterios de eficacia, eficiencia,economa y calidad de las intervenciones del Estado.

    El establecimiento de herramientas de evaluacin genera compromisos en los agentesejecutores y en mayor grado cuando ellos participan directamente de su diseo e implementacin.Asimismo, promueve la transparencia de la accin del gobierno y determina responsabilidadesinstitucionales en todos los niveles de la jerarqua.

    Un sistema de evaluacin como este permite:

    Definir acciones correctivas de corto plazo y de retroalimentar la planeacin yprogramacin, permitiendo verificar si se hizo una correcta planificacin estratgica,cmo se da la generacin de bienes y servicios, si se da una adecuada atencin a losusuarios y qu se puede mejorar

    Promover la transparencia en la asignacin y ejecucin de recursos

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    Usar ms eficientemente los recursos

    Mejorar continuamente la institucin

    Generar informacin til y confiable para la toma de decisiones

    Mejorar la toma de decisiones fortaleciendo el diseo y ejecucin de las polticaspblicas

    Contrastar recursos contra resultados y no contra actividades o procesos

    De esta manera, la evaluacin se constituye en un elemento importante del proceso deplanificacin y su desarrollo demanda instituciones, procesos, metodologas e insumos que permitanformar juicios de apoyo a la toma de decisiones. De all la necesidad de sistematizar un proceso quepromueve sustantivamente el aumento de la eficiencia y eficacia en: (a) la asignacin y ejecucinpresupuestaria con informacin veraz, oportuna, pertinente y confiable, desde que se puede conocerlos objetivos que se logran con la ejecucin del gasto, los costos y las actividades requeridas paralograr los objetivos, (b) la rendicin de cuentas a la ciudadana y (c) el desarrollo de sistemas demedicin de resultados.

    D. Mecanismos e instrumentos

    El mejoramiento de la gestin de las organizaciones pblicas se sustenta en el diseo eimplementacin efectiva de un sistema de evaluacin del desempeo por resultados y deseguimiento de los compromisos contrados. En particular, la reforma del sistema presupuestariodebe tener como propsito orientarse hacia la poltica y para ello debe proveer informacin sobreobjetivos de poltica, medidas, instrumentos y costos. Para este fin, dicha reforma deberconsiderar, por un lado, la incorporacin de un conjunto de indicadores sobre cantidad, calidad,costos de produccin de bienes y servicios, y los efectos o resultados. Por otro, deber trabajar conun enfoque integrado de diseo de programas de poltica, gestin del desempeo y evaluacin depolticas.

    Para ello se debe articular una serie de mecanismos de evaluacin interrelacionados einterdependientes, entre los que destacan principalmente: la planificacin estratgica, un sistema deindicadores de desempeo, un sistema integral de informacin, convenios de gestin y un sistema deevaluacin de programas gubernamentales.

    1. Planificacin estratgica

    La planificacin estratgica facilita la identificacin de las causas y la toma de accionesoportunas para corregir errores o desviaciones en el logro de objetivos y metas. Es de vitalimportancia en tanto permite reflejar apropiadamente el accionar del gobierno y contribuyesustantivamente a la toma de decisiones. En efecto, clarifica la planeacin, sustenta laestructuracin de una nueva estructura programtica; alinea la misin; visin y objetivos de lasentidades; permite elaborar un programa de trabajo consistente y coherente que contemple objetivos,metas y recursos bien identificados; contribuye a una adecuada asignacin de recursos; incorpora lapriorizacin, costo-efectividad y equidad en los procesos; alinea el sistema presupuestarioconstruyndolo en un esquema de abajo hacia arriba.

  • El sistema presupuestario en el Per

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    2. Sistema integral de informacin

    El uso de la informacin debe promover procesos de aprendizaje. De hecho el gobierno queaprende es aquel que apunta a mejorar sus polticas y para ello debe detectar y corregir lasimperfecciones, deficiencias y errores. En este sentido, la informacin debe:

    permitir la comparacin sistemtica de datos sobre proyectos y resultados

    incluir panoramas multianuales de indicadores de desempeo

    permitir comparar entre organizaciones similares

    dar un resumen de conclusiones de evaluacin

    El sistema de informacin debe alimentar los procesos de evaluacin proporcionando losdatos requeridos para construir los indicadores que permiten realizar los diagnsticos, evaluacionesde proyectos, de gestin y de impacto. Ello implica que los contenidos de sus bases de datos,unidades de observacin y anlisis, cobertura territorial, deben responder a los requerimientos dedicha evaluaciones, sin desmedro de los requerimientos de otros usuarios.

    El diseo del sistema de informacin debe ser consensuado entre los diferentes agentes queparticipan en el sistema de evaluacin, definiendo los indicadores correspondientes a cada tipo deella, segn sector y nivel territorial, los insumos de datos requeridos, sus fuentes y forma de ingresoal sistema, as como tambin su procesamiento y salida de indicadores hacia los usuarios.

    Sin embargo, por la relevancia que adquiere la informacin como base de la evaluacin, esimportante que una institucin centralice el flujo de informacin, determine los criterios y normas derecopilacin con relacin a las unidades de observacin, anlisis, unidades territoriales yperiodicidad, supervise su procesamiento para garantizar su sistematicidad, calidad y asegure unaoportuna distribucin a los distintos agentes que participan de la evaluacin y programacin.

    Para estos efectos, as como para garantizar la calidad de la informacin, definiendo losprocedimientos de validacin y anlisis de consistencia, programar el ingreso de datos de las distintasfuentes, se requiere tambin establecer una instancia de coordinacin y supervisin tcnica a losniveles nacional, regional y departamental, integrada por representantes de las institucionessectoriales. Al nivel nacional le correspondera el establecimiento de normas, criterios tcnicos,contenidos mnimos de los registros de datos, etc. Al nivel regional y departamental, la supervisinde la implementacin de las bases de datos y garantizar la calidad de la informacin.

    3. Sistema de indicadores de desempeo

    Los indicadores de desempeo son instrumentos de evaluacin y seguimiento de la gestin yde los resultados obtenidos por cada institucin o programa gubernamental. Al dar informacinsobre la magnitud, calidad, cantidad y oportunidad con que los bienes y servicios pblicos sonentregados a los usuarios, posibilitan una asignacin ms eficiente de los recursos presupuestales y,ms an, permiten hacer correcciones oportunamente. En este sentido, son mecanismos para hacerms eficiente y transparente la gestin pblica.

    As, dentro de un sistema orientado a resultados y sustentado en la medicin del desempeo,es esencial disear e implementar un sistema de indicadores desempeo que se publiquecomplementariamente a documentos sobre presupuesto y otros reportes peridicos. Es importanteelegir indicadores relevantes y claves para mantener el proceso simple pero comprensible. Para ellodebe tenerse claro sus interrelaciones y cmo esa informacin puede ser utilizada.

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    4. Convenios de gestin

    Como ya se mencion, los convenios de gestin o compromisos de desempeo constituyenuno de los principales mecanismos para recuperar la gobernabilidad del gasto pblico en tresniveles: disciplina fiscal, priorizacin estratgica y eficiencia tcnica. Son un conjunto decompromisos legales de corto plazo enmarcados en un contexto de objetivos nacionales de medianoy largo plazo, que brindan a las entidades pblicas autonoma en la asignacin de recursos y en laejecucin presupuestaria.

    As, permiten asignar y transferir recursos en funcin del rendimiento y cumplimiento demetas, especificando objetivos y fijando acuerdos de produccin. La medicin del desempeoresultante de estos compromisos de gestin trasciende el simple uso de indicadores de eficiencia yeficacia, desde que abre un espacio para la innovacin de procesos que debieran permitir lasistematizacin de la prestacin de servicios, dilucidar aspectos especficos de su eficacia ycoadyuvar tanto a la reestructuracin organizativa como a modificar la cultura de gestin.

    En un documento legal en el que se deja constancia de los objetivos y misin institucionales yde los compromisos que se asumen para el cumplimiento de esa misin. Los compromisoscorresponden al cumplimiento de ciertas de metas de gestin preestablecidas. Para promover sufuncionamiento, al nivel del personal se complementan con un esquema de incentivos pecuniarios ycualitativos asociados a la carrera pblica en funcin del grado de cumplimiento de las metas, alnivel institucional se vinculan con asignaciones presupuestarias.

    5. Sistema de evaluacin de programas gubernamentales

    Se trata de un proceso sistemtico de anlisis de resultados e instrumento de apoyo a la tomade decisiones, que mide el costo efectivo de los programas y su impacto sobre la actividad opoblacin a la que se dirige.

    Este sistema de evaluacin debe ser integral en el sentido de incorporar estudios en cadaetapa ex ante , durante y ex post de los programas y proyectos. Dada la diversidad de programasgubernamentales financiados con recursos presupuestarios, es necesario utilizar un conjunto decriterios de seleccin como, por ejemplo, antigedad, importancia estratgica, informacin necesariadisponible, monto de recursos involucrado y cobertura, etc.

    Debe tener como caractersticas bsicas la fundamentacin tcnica, independencia yobjetividad de los resultados, eficiencia y calidad de las evaluaciones, sistematizacin, como tambintransparencia de la informacin. Con esto, se constituye como insumo clave para mejorar laasignacin de recursos pblicos y la gestin de los programas pblicos, a travs de mecanismos deevaluacin transparentes y tcnicos, que den cuenta de su accin a la ciudadana de forma abierta.

    E. Competencias y responsabilidades

    Como la estrategia fiscal debe ser parte importante de la poltica global del gobierno, debeexistir una suerte de responsabilidad corporativa y para ello se requiere de una poltica fiscal que: (1)sea apoyada por todos los ministerios y solamente por el MEF, (2) sea parte del manejo estratgicode las direcciones de todos departamentos y agencias y no solamente del MEF en general, y de laDNPP, en particular, y (3) sea parte de las responsabilidades de todos los administradores pblicosy no solamente de los responsables de los sistemas de presupuesto.

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    Para ello, como el objetivo es el control presupuestario y el desempeo microeconmico, debedarse un proceso de devolucin presupuestaria para que los administradores de todos los nivelessean responsables. En efecto, la devolucin y flexibilidad de los gastos administrativos y de laautoridad habilita e incentiva a los administradores a ser ms eficientes, debido al reconocimiento deque cada programa est en mejor posicin de decidir sobre la mejor combinacin de insumos.

    Cabe destacar que lo importante es otorgar responsabilidad administrativa por resultados atodos los niveles y no simplemente imponer objetivos y medidas de desempeo desde arriba.

    A manera ilustrativa y no exhaustiva, a continuacin de indican las principalesresponsabilidades y funciones que un nuevo sistema presupuestario como el aqu propuestorequieren de las distintas instancias del gobierno:

    Ministerio de Economa y Finanzas: disciplina fiscal, planificacin estratgica yevaluacin

    Direccin Nacional de Presupuesto Pblico: mantener un rol central proveyendo elmarco presupuestario y el sistema de operacin, pero debe disear e implementar unambiente orientado al desempeo, flexibilizando controles ex ante muy detallados;favoreciendo el monitoreo, la revisin, el dilogo y la negociacin de los gastos ms queoperar discrecionalmente.

    Viceministerio de Economa: planificacin estratgica, formulacin y programacin delpresupuesto pblico, evaluacin y seguimiento.

    El Poder Legislativo: debe pedir al Presidente de la Repblica la rendicin de cuentas, laexplicitacin de polticas, etc. Se tratara de una exigencia derivada a los Ministrostambin.

    Comit Interministerial: definicin, seguimiento y evaluacin de estrategias y polticas.Instancia encargada de proponer las normas para integrar en el proceso presupuestal unsistema de evaluacin y seguimiento de resultados que se sustente en los componentes ymecanismos ya indicados

    Comit tcnico: responsable por el diseo del sistema y su metodologa, como tambinpor dar las orientaciones tcnicas necesarias para asegurar una adecuada armonizacinde los criterios, mtodos y procedimientos que se utilicen y la transparencia de susevaluaciones

    Ministerios sectoriales: responsables directos por la eficiencia y eficacia del gastopblico

    Tanto en el Congreso, como en la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio deEconoma y Finanzas debe discutirse el presupuesto, los indicadores de desempeo y la evaluacinde programas con una capacidad real de entendimiento.

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    V. Comentarios finales

    La precariedad del sector pblico ha exacerbado los tpicosproblemas burocrticos y ha imposibilitado la creacin deorganizaciones capaces de adaptarse a cambios en el entorno.Entre los problemas ms agudos resaltan la carencia de objetivos,la debilidad de los mecanismos de direccin y decisin, lainexistencia de una carrera pblica, la escasez de personaltcnico especializado, la fragilidad de los mecanismos decoordinacin, la interferencia poltica, como tambin, problemas decontrol y un severo dficit de estadsticas.

    Todo lo anterior ha redundado en un sistema presupuestario frgil,dominado por la inercia, no ligado con objetivos estratgicos dedesarrollo nacional ni sectorial, sustentado en criteriosdiscrecionales de naturaleza ms bien poltica y poco tcnica, etc.

    Es imprescindible una reforma del sistema presupuestario a fin depoder identificar clara y directamente la orientacin de losrecursos pblicos, como tambin evaluar el impacto de suaplicacin, dentro de una estructura fiscal coherente y consistentecon una visin de pas de mediano y largo plazo.

    Es necesario consolidar un sistema que permita que el presupuestocumpla con sus funciones econmica, institucional y gerencial.Esto es, un instrumento econmico en la definicin de la polticafiscal (nivel macro) y en la asignacin de recursos entre usosalternativos (nivel micro), altamente institucionalizado y con unaorientacin gerencial sustentada en el establecimiento decompromisos mutuos, responsabilidades y obligaciones.

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    Se requiere de un presupuesto con caractersticas que permitan integrar el quehacernacional a las decisiones presupuestarias, promover una planificacin estratgica que losustente y reducir la inercia presupuestaria. Es necesario darle un enfoque gerencial almanejo del presupuesto con elementos de simplificacin, descentralizacin,responsabilidad, auditora de resultados y rendicin de cuentas para la evaluacin de laeficiencia de la asignacin y ejecucin de recursos pblicos.

    Las caractersticas de la elaboracin del presupuesto en el Per, tanto en aosanteriores como en la actualidad, ha contemplado distorsiones polticas cuyas solucionesresultan muy particulares, con lo que se hace evidente que si bien algunos modelos depases de la regin han sido exitosos, es porque han respondido a sus requerimientos ypuede no ser del todo saludable copiar recetas que no respondan a la realidad peruana nia los objetivos que el Gobierno se proponga.

    El proceso presupuestario, en general, y su etapa de formulacin, en particular, debenresponder a las expectativas e intereses de toda la sociedad, por lo que debe ser unproceso ms participativo. Para ello, hay que disear un idioma comn para que cadaperuano pueda hablar del presupuesto pblico como suyo y no constituya un proceso slode los profesionales de la economa y de las finanzas pblicas. Con esto, se lograra mscredibilidad en la poltica fiscal, ms eficiencia en el uso de los recursos, ms disciplinafiscal y mayor transparencia.

    La modernizacin y mayor transparencia de las instituciones presupuestarias pasa por laelaboracin de estudios y anlisis de los aspectos cuasifiscales, como partecomplementaria al presupuesto convencional. Esta prctica facilitara la correctaevaluacin de la situacin fiscal de un pas: presupuesto oficial (parte visible de la polticafiscal) e instrumentos de naturaleza cuasifiscal (poltica fiscal implcita: actividadesextrapresupuestarias, gastos tributarios, pasivos contingentes y conjeturales, etc.). Deesto se desprende la importancia estratgica de la real aplicacin de los principios deunicidad y universalidad presupuestaria.

    El conseguir que la poltica fiscal cuasifiscal se torne visible y se integre a la polticapresupuestaria convencional es una de las grandes tareas pendientes de la Reforma delEstado. Los problemas de falta de informacin, baja capacidad tcnica y poca voluntadpoltica que subsisten en muchos pases limitan los efectos esperados de cualquierreforma.

    Es necesario elaborar presupuestos complementarios en algunas reas cuasifiscalesimportantes, como la renuncia fiscal, los pasivos contingentes y la regulacin obligatoria,aprovechando la experiencia de los pases ms avanzados en cuanto a metodologa deestimacin. Esta prctica permitira una mejor estimacin del verdadero alcance de laaccin del Estado, como tambin comparar los costos y beneficios que implica lasustitucin de instrumentos visibles por otros ms opacos. Los presupuestoscomplementarios podran incorporarse gradualmente al anlisis del presupuesto anual enel Congreso.

    Para que la reforma presupuestaria sea eficaz y efectiva deber enmarcarse dentro deuna reestructuracin ms amplia referida a la modernizacin de la administracin pblicay del fortalecimiento del rol del Estado como promotor del desarrollo. Un procesomodernizador y globalizador de la gestin pblica con miras a la construccin de unaadministracin ms eficiente, eficaz de mayor calidad; que haga una eficiente y efectiva

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    asignacin y utilizacin de recursos; que cuente con servidores pblicos bien capacitadosy comprometidos con su labor; que rinda cuentas claras sobre su desempeo ante lasociedad; que tenga una gestin ms flexible y procesos ms simplificados; que cuentecon instrumentos que permitan tomar decisiones estratgicas adecuada y oportunamente.

    Las iniciativas de evaluacin de la gestin del gasto pblico hoy en curso en AmricaLatina y el Caribe no deben considerarse como actividades tendientes a alcanzar mayordisciplina fiscal, sino a introducir mayor transparencia, responsabilidad, eficacia yeficiencia en el manejo de los recursos pblicos. Para ello se requiere un verdaderocambio cultural en el modo en que opera la institucionalidad formal de lasadministraciones pblicas (estructura jurdico-legal-organizacional, reglamentos,ordenanzas y otros instrumentos normativos escritos), como tambin en el plano de lasinstituciones informales (normas y valores, usos y costumbres). Este proceso esesencialmente evolutivo y, por tal razn, exige un esfuerzo persistente de variasadministraciones para que se arraigue firmemente en la prctica cotidiana de la gestinpblica.

    La reforma del Estado, en general, y la modernizacin de la administracin pblica, enparticular, promovern la gobernancia en la medida en que el Estado sea ms fuerte: (a)financieramente a travs de la consolidacin del ajuste fiscal; (b) estructuralmente conun rea de accin gubernamental bien delimitada y una precisa distincin entre el ncleoestratgico de toma de decisiones y las unidades de ejecucin descentralizadas; (c)estratgicamente con grupos polticos capaces de tomar las decisiones polticas yeconmicas que sean necesarias; como tambin, (d) administrativamenteoperacionalizado con una burocracia motivada y de alta capacidad tcnica.

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    Anexos

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    ANEXO 1

    PLIEGOS PRESUPUESTARIOS

    Sectores Institucionales Pliegos Presupuestarios

    Agricultura(5 pliegos)

    Ministerio de AgriculturaServicio Nacional de Sanidad AgrariaConsejo Nacional de Camlidos SudamericanosInstituto Nacional de Recursos NaturalesInstituto Nacional de Investigacin Agraria

    Congreso de la Repblica Congreso de la Repblica

    Consejo Nac. de la Magistratura Consejo Nacional de la Magistratura

    Contralora General Contralora General

    Defensa(6 pliegos)

    Ministerio de DefensaComisin Nacional de Investigacin y Desarrollo AeroespacialServicio Nacional de Meteorologa e HidrologaInstituto Geogrfico NacionalConsejo Supremo de Justicia MilitarEscuela Nacional de Marina Mercante

    Defensora del Pueblo Defensora del Pueblo

    Economa y Finanzas(4 pliegos)

    Ministerio de Economa y FinanzasContadura Publica de la NacinOficina de Normalizacin PrevisionalSuperintendencia de Bienes Nacionales

    Educacin(42 pliegos)

    Ministerio de EducacinInstituto de Investigaciones de la Amazona PeruanaInstituto Nacional de CulturaInstituto Geofsico del PerBiblioteca Nacional del PerConsejo Nacional de Ciencia y TecnologaInstituto Nacional de Becas y Crdito EducativoInstituto Nacional de Radio y Televisin del PerInstituto Peruano del DeporteAsamblea Nacional de Rectores32 Universidades Nacionales

    Energa y Minas(4 pliegos)

    Ministerio de Energa y MinasInstituto Peruano de Energa NuclearInstituto Geolgico Minero y MetalrgicoRegistro Publico de Minera

    Industria, Turismo, Integracin yNegociaciones ComercialesInternacionales(3 pliegos)

    Minist. Industria, Turismo, Integ. y Negoc. Comerc. Internac.Centro de Formacin en TurismoInstituto Nacional de Defensa de la Competencia y de laProteccin de la Propiedad Intelectual

    Interior Ministerio del Interior

    Jurado Nacional de Elecciones Jurado Nacional de Elecciones

    Justicia(6 pliegos)

    Ministerio de JusticiaArchivo General de la NacinInstituto Nacional PenitenciarioSuperintendencia Nacional de los Registros PblicosComisin de Formalizacin de la Propiedad InformalRegistro Predial Urbano

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    Ministerio Publico Ministerio Publico

    Ofic. Nac. Procesos Electorales Oficina Nacional de Procesos Electorales

    Sectores Institucionales Pliegos Presupuestarios

    Pesquera(5 pliegos)

    Ministerio de PesqueraFondo Nacional de Desarrollo PesqueroInstituto del Mar del PerInstituto Tecnolgico PesqueroCentro de Entrenamiento Pesquero de Paita

    Poder Judicial (2 pliegos) Poder JudicialAcademia de la Magistratura

    Presidencia(29 pliegos)

    Ministerio de la PresidenciaFondo Nacional de Compensacin y Desarrollo SocialInstituto Nacional de DesarrolloInstituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud25 Consejos Transitorios de Administracin Regional CTAR

    Presidencia del Consejo deMinistros(9 pliegos)

    Presidencia del Consejo de MinistrosInstituto Nacional de Estadstica e InformticaServicio de Inteligencia NacionalSecretaria de Defensa NacionalInstituto Nacional de Defensa CivilConsejo Nacional del AmbienteComisin para la Promocin de ExportacionesConsejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones delEstadoCuerpo General de Bomberos Voluntarios del Per

    Promocin de la Mujer y delDesarrollo Humano(7 pliegos)

    Ministerio de Promocin de la Mujer y del Desarrollo HumanoInstituto Nacional de Bienestar FamiliarPrograma Nacional de Asistencia AlimentariaPrograma de Apoyo al Repoblamiento y Desarrollo de Zonas deEmergenciaOficina Nacional de Cooperacin PopularConsejo Nac. de Integracin de la Persona con DiscapacidadPatronato del Parque de Las Leyendas

    Registro Nacional de Identificaciny Estado Civil

    Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil

    Relaciones Exteriores Ministerio de Relaciones Exteriores

    Salud(6 pliegos)

    Ministerio de SaludInst. Nacional de Proteccin del Medio Ambiente para la SaludInstituto Nacional de SaludInstituto Nacional de Medicina TradicionalEscuela Nacional de Salud PublicaSuperintendencia de Entidades Prestadoras de Salud

    Trabajo y Promocin Social Ministerio de Trabajo y Promocin Social

    Transportes, ComunicacionesVivienda y Construccin(6 pliegos)

    Minist. Transportes, Comunicaciones, Vivienda y ConstruccinInst. Nac. Investigacin y Capacitacin de TelecomunicacionesServicio Nac. Capacitacin para la Industria de la ConstruccinConsejo Nacional de TasacionesInstituto Nacional de Desarrollo UrbanoFerrocarril Huancayo-Huancavelica

    Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional

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    Sectores Institucionales Pliegos Presupuestarios

    Pesquera(5 pliegos)

    Ministerio de PesqueraFondo Nacional de Desarrollo PesqueroInstituto del Mar del PerInstituto Tecnolgico PesqueroCentro de Entrenamiento Pesquero de Paita

    26 Sectores 146 Pliegos

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    ANEXO 2

    FUNCIONES, PROGRAMAS FUNCIONALES Y SECTORES

    Funciones Programas Funcionales Sector Institucional

    Administracin yPlaneamiento(5 programas)

    AdministracinAdministracin financieraPlaneamiento gubernamentalCiencia y tecnologaFiscalizacin financiera ypresupuestaria

    Presidencia del Consejo de MinistrosEconoma y FinanzasEducacinContralora GeneralDefensora del PuebloJurado Nacional de EleccionesOfic. Nac. Procesos ElectoralesReg. Nac. Identificacin y Estado Civil

    Agraria(5 programas)

    Promocin de la produccin agrariaPreservacin de los recursosnaturales renovablesPromocin y extensin ruralOrganizacin agrariaPromocin de la produccin pecuaria

    Agricultura

    Asistencia y previsinsocial(4 programas)

    PrevisinPromocinAsistencia social y comunitariaAsistencia solidaria

    SaludPresidenciaPromocin de la Mujer y delDesarrollo Humano

    Comunicaciones(2 programas)

    TelecomunicacionesComunicaciones postales

    Transportes, ComunicacionesVivienda y Construccin

    Defensa y seguridadnacional(7 programas)

    Orden internoDefensa terrestreDefensa areaDefensa martimaDefensa contra siniestrosServicios de inteligenciaDefensa conjunta

    InteriorDefensa

    Educacin y cultura(10 programas)

    Educacin inicialEducacin primariaEducacin secundariaEducacin superiorEducacin especialAsistencia a educandosCulturaEducacin fsica y deportesCapacitacin y perfeccionamientoInfraestructura educativa

    Educacin

    Energa y recursosnaturales(4 programas)

    EnergaRecursos mineralesRecursos hdricosHidrocarburos

    Energa y Minas

    Industrial, comercio yservicios(4 programas)

    TurismoComercioIndustriaProteccin de la libre competencia

    Industria, Turismo, Integracin yNegociaciones ComercialesInternacionales

    Justicia JusticiaJusticiaMinisterio PblicoPoder Judicial

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    Funciones Programas Funcionales Sector Institucional

    Tribunal ConstitucionalConsejo Nacional de la Magistratura

    Legislativa Proceso legislativo Congreso de la Repblica

    Pesca Promocin de la produccinpesquera

    Pesquera

    Relaciones exteriores Poltica exterior Relaciones Exteriores

    Salud y saneamiento(5 programas)

    Salud individualSalud colectivaSaneamientoProteccin del medio ambienteSalud

    SaludPresidenciaPromocin de la Mujer y delDesarrollo Humano

    Trabajo (2 programas) Prestaciones laboralesProteccin al trabajador

    Trabajo y Promocin Social

    Transporte(5 programas)

    Transporte terrestreTransporte metropolitanoTransporte areoTransporte hidroviarioTransporte ferroviario

    Transportes, ComunicacionesVivienda y Construccin

    Vivienda y desarrollourbano (2 programas)

    Desarrollo urbanoVivienda

    Transportes, ComunicacionesVivienda y Construccin

    16 Funciones 59 Programas funcionales 26 Sectores Institucionales

    Fuente: Elaborado sobre la base de Ministerio de Economa y Finanzas (2001), Planeamiento Estratgico en el SectorPblico, Directiva para la formulacin de los PESEM y PEI para el perodo 2002-2006, Normas Legales de El Peruano,marzo.

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    ANEXO 3

    NECESIDAD DE UN PACTO FISCAL EN EL PER 20

    Qu es un Pacto Fiscal?

    Un pacto fiscal es el acuerdo nacional bsico que legitima el papel del Estado, comotambin el mbito y alcance de las responsabilidades fiscales en las esferas econmica y social. Enparticular, se traduce en consensos sobre el origen, monto y destino de los recursos con los que debecontar el Estado para cumplir con sus funciones. Para ello, se requiere acuerdos del conjunto de lasociedad sobre el estilo de sociedad que se desea construir y sobre los principios y compromisosrecprocos entre el Estado y la sociedad, acerca de los temas de poltica fiscal.

    Los elementos fundamentales de un pacto fiscal son: consolidacin del ajuste fiscal,productividad del gasto pblico, transparencia, equidad e institucionalidad democrtica

    Por qu un Pacto Fiscal en el Per?

    Considerando que la calidad del sector pblico se define como el conjunto de caractersticasque facilitan la formulacin e implementacin de buenas polticas permitiendo al gobierno lograr susobjetivos de la manera ms eficiente, se puede decir que el sector pblico peruano se hacaracterizado por su pobre calidad. Si bien la calidad es una dimensin difcilmente cuantificable,una serie de indicadores sobre el desempeo econmico y social convergen hacia esta conclusin:(i) la falta de transparencia 21 ha promovido una gestin ineficiente y ha generado problemas degobernabilidad, ms an, (ii) tambin ha sustentado la corrupcin generalizada, (iii) la informacingenerada, como la disponible al pblico, no es adecuada en magnitud ni en calidad, (iv) la inequidades generalizada tanto vertical como horizontalmente, (v) la ineficiencia se ha reflejado en bajosgrados de efectividad de las acciones del gobierno.

    En el Per de los noventa, la precariedad del sector pblico ha exacerbado los tpicosproblemas burocrticos y ha imposibilitado la creacin de organizaciones capaces de adaptarse acambios en el entorno. Entre los problemas ms agudos destacan la carencia de objetivos, ladebilidad de los mecanismos de direccin y decisin, la inexistencia de carrera pblica, la escasez depersonal tcnico especializado, la debilidad de los mecanismos de coordinacin, interferencia poltica,problemas de control y un severo dficit de estadsticas.

    Si bien ha habido esfuerzos aislados de modernizacin, hasta la fecha la modernizacin oreforma del sector pblico ha focalizado en la reduccin del gasto pblico, la recuperacin de losingresos fiscales, la privatizacin de empresas pblicas, la desactivacin de entidades consideradasfuentes de proteccionismo, la promocin de la competencia y el fortalecimiento de determinadascapacidades reguladoras, esto es una dinmica ms relacionada con las necesidades del programaeconmico que con las necesidades de institucionalizacin de la sociedad.

    Ante la necesidad de transformar y modernizar el Estado y la economa del pas, esimprescindible contar con un gobierno que pueda encarar sistemtica y eficientemente sus tareas enmateria de institucionalidad, poltica y administracin fiscal, a travs de un pacto fiscal operativo.

    20 Elaborado sobre la base de Mostajo (2002), Hacia un Pacto Fiscal en el Per, indito.21 La transparencia fiscal en la gestin pblica se refleja en: mayor gobernabilidad, pblico mejor informado sobre el diseo y

    resultados de poltica, rendicin de cuentas, mayor credibilidad, estabilidad macroeconmica, crecimiento econmico demejor calidad y mayor eficiencia de las actividades gubernamentales.

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    Si bien es una tarea poltica y tcnica de gran envergadura que requiere de la voluntad polticacomo motor generador e implementador del proceso, ya se cuenta con condiciones iniciales muyfavorables:

    Idea generalizada de la necesidad de reformar al Estado y la administracin pblica tanto alinterior del propio sector pblico como entre la sociedad civil.

    Imperiosa necesidad de fortalecer la gobernabilidad e institucionalidad democrtica.

    La implementacin de la ley de prudencia y transparencia fiscal, el marco macroeconmicomultianual y los planes estratgicos sectoriales multianuales son pasos hacia la necesidad decontar con un horizonte temporal de mayor plazo.

    El inicio de un nuevo gobierno podra ser el momento ms propicio para concertar a lossectores hacia un plan de pas como conjunto y ms an, cuando entre sus premisas detrabajo est la concertacin de los diversos sectores del pas y la promocin de un manejoms responsable del Estado en un marco de disciplina fiscal y monetaria.

    En Gobierno de Transicin dentro de la tarea de reinstitucionalizar el pas, ha desarrolladoesfuerzos de concertacin nacional para la Iniciativa Nacional Anticorrupcin y el garantizarun eventual proceso de reforma constitucional. En ambos casos la respuesta de la sociedad hasido muy favorable.

    La firma del Pacto de Gobernabilidad a fines de 1999, aunque no se institucionaliz, constituyeuna clara muestra de la voluntad poltica a fin de garantizar un mnimo de consensos sobreplanteamientos bsicos que permitan desarrollar al pas.

    Fortalezas de un Pacto Fiscal

    Logra la concertacin de los sectores polticos, econmicos, acadmicos y sociales

    Define una visin de pas de mediano y largo plazo

    Fortalece el cumplimiento de las responsabilidades constitucionales y funciones bsicas delEstado, como tambin promueve un desarrollo integral, ms sostenible y sustentable.

    Elimina la incertidumbre definiendo reglas claras, eficientes y estables

    Fortalece la gobernabilidad al promover mayor transparencia, responsabilidad y predictibilidad

    Genera consensos duraderos sobre el rgimen fiscal capaz de compatibilizar la estabilidadmacroeconmica con las responsabilidades pblicas en materias de crecimiento y distribucin

    Establece un marco directriz de la poltica fiscal que trasciende la duracin del presupuestoanual y de la vigencia de cada gobierno

    Contribuye a la estabilidad econmica mediante un equilibrio entre los ingresos y gastos delgobierno

    Aumenta la transparencia del manejo presupuestario al incorporar la mayora de losconductos a travs de los que se expresa la poltica fiscal. En efecto, reduce el uso demecanismos extrapresupuestarios que equivalen a los impuestos y subsidios convencionalesdesde que reduce los incentivos a la sustitucin de instrumentos polticamente costosos(directos, visibles y explcitos) por otros ms baratos de menor calidad y mayor opacidad(indirectos, poco transparentes e implcitos).

    Reduce el espacio para la corrupcin

    Consolida las reformas en proceso al promover un entorno macroeconmico estable

  • El sistema presupuestario en el Per

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    Compromete al fisco a utilizar eficientemente los recursos

    Implementa y consolida mecanismos transparentes de accin pblica

    Incorpora la equidad como objetivo importante

    Contribuye a afianzar y fortalecer la institucionalidad democrtica

    Alcances

    Sienta las bases de una poltica fiscal sustentada en principios de largo plazo y metas demediano plazo, en un marco de claridad y transparencia que de seguridad a todos losciudadanos y agentes econmicos, como tambin que oriente el funcionamiento del Estadosobre la base del bien comn, el consenso y el inters social.

    Define las grandes lneas de accin, los principios rectores y los mecanismos de partic ipacinsocial, es decir, marca la direccin de la poltica fiscal en el largo plazo con una visin denacin.

    Se constituye en un marco conceptual y temporal amplio dentro del cual cada gobiernoformula e implementa sus polticas y metas particulares

    Los temas fiscales a abarcar y el grado de detalle de los principios y compromisos son partede los acuerdos del pacto fiscal: gasto pblico, deuda pblica, ingresos, patrimonio,administracin tributaria, control y evaluacin del gasto, y combate a la impunidad ycorrupcin.

    Cmo operacionalizarlo?

    Un pacto fiscal surge de la concertacin y negociacin con los diversos grupos o institucionesempresariales, grupos o partidos polticos, instituciones acadmicas, sociales y de la sociedad civil.

    Comisin responsable del Pacto Fiscal: A travs de una comisin impulsadora y facilitadora del proceso que podra trabajar bajo los

    auspicios del Ministerio de Economa y Finanzas y la Presidencia del Consejo de Ministros.Sera la encargada de realizar el proceso de consultas transparente con los sectores polticos,econmicos y sociales.

    La Comisin debe trabajar independientemente y debera estar constituida por miembrosseleccionados con criterios de alta competencia tcnica, credibilidad, pluralidad yrepresentatividad.

    Etapas del proceso:1. Preparacin (1.5 aos con voluntad poltica): (a) consultas y (b) estudios sobre los principales

    aspectos de las finanzas pblicas con miras a (c) preparar dos propuestas una sobreprincipios y compromisos de poltica fiscal, y otra sobre cmo podra negociarse un PactoFiscal en el Per.

    2. Concertacin Intersectorial: (a) Difusin y discusin amplia y transparente de las propuestascon los distintos sectores, instituciones y grupos, e identificacin y anlisis de lasconvergencias y divergencias. (b) negociaciones para definir con mayor precisin losalcances y objetivos futuros de la poltica fiscal que sern parte del pacto fiscal y delestablecimiento de compromisos recprocos.

  • CEPAL - SERIE Gestin pblica N 17

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    3. Implementacin: leyes ad-hoc y suscripcin del pacto fiscal. Esto se plasma en undocumento donde se define y establece: (i) la visin de Estado y de nacin, (ii) la polticaeconmica y fiscal con relacin al desarrollo y crecimiento del pas, (iii) los principios ycompromisos de poltica fiscal correspondientes a los principales mbitos fiscales: balancefiscal, ingresos y administracin tributaria, gastos y manejo del gasto pblico, deuda pblica ypatrimonio del Estado, evaluacin y control de la gestin pblica, descentralizacin.

    4. Seguimiento y Sistema de Garantas: calendario de compromisos, funcionamiento de unaComisin de seguimiento del pacto fiscal, informes peridicos de evaluacin de plenadifusin.

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    ANEXO 4

    LOS INDICADORES DE DESEMPEO COMO INSTRUMENTO DE LAMODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA

    Nota tcnica preparada por Ral Garca B., consultor internacional del proyectoApoyo a la Transferencia del Poder Ejecutivo y Bases para una Gestin

    Democrtica del Poder Ejecutivo del Gobierno del Per-CAF-ILPES

    Antecedentes

    Los desafos que el desarrollo econmico y social plantean a la administracin y conduccinde los distintos organismos componentes del sector Pblico Nacional y ms especficamente delGobierno General, se relacionan en gran medida con la imperiosa necesidad de mejorarasustancialmente su nivel de eficiencia en el uso y orientacin de los recursos que el gobierno destinaal cumplimiento de sus objetivos y metas, ya que para ello requiere utilizar elementos de juicio muyparticulares y en muchos casos diferentes a los que ellos usan tradicionalmente.

    Si consideramos que los componentes del Gobierno General son unidades que puedendescribirse como clases nicas de entidades jurdicas creadas mediante procedimientos polticos,muchas de ellas dotadas de poder legislativo sobre otras unidades institucionales en un readeterminada, cuyas principales funciones consisten en:

    Asumir la responsabilidad de proveer bienes y servicios a la comunidad o a los hogaresindividuales y financiar dicha provisin con ingresos tributarios o de otra clase.

    Redistribuir el ingreso y la riqueza mediante transferencias y dedicarse a la produccin debienes y servicios que se proporcionan gratuitamente o a precios econmicamente nosignificativos, y como tales no tienen esa relacin fundamental que por ejemplo tiene unaempresa con el mercado a travs de la cual obtiene criterios o elementos de juicio para hacereficiente su gestin. Las ventas, por ejemplo, son un eficiente indicador de la aceptacin deun producto y su sistema contable facilita considerable informacin para elaborar losindicadores necesarios para una eficiente gestin empresarial.

    Por sus caractersticas, la asignacin de recursos para el cumplimiento de las funciones de loscomponentes del Gobierno Central se realiza a travs de procesos presupuestarios que se concretancon indicaciones muy generales y sin establecer mayores relacionadas entre costos y volumen de losbienes y servicios que cada unidad responsable debe proveer.

    Tampoco considera precisiones indispensables para asegurar la eficiencia de su gestin,evaluar su desempeo y sobre todo corregir a tiempo los sesgos que en el cumplimiento de susobjetivos, puedan presentarse, durante el proceso de ejecucin.

    En general el proceso de elaboracin presupuestal se sustenta en criterios bsicamentepoltico-contables en lo que la observacin de los procedimientos administrativos es ms importanteque la medicin de los resultados obtenidos. Por ello no se incide mayormente en evaluar laeficiencia institucional y como consecuencia no se genera indicadores que permitan vincular losmontos destinados a cada bien o servicio que se va a entregar con la calidad, magnitud y oportunidadcon que ellos llegan a la sociedad.

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    Primeras Experiencias

    En la dcada de los noventa, varios pases industrializados encararon este problema y a travsde procesos insertos en programas que denominaron de Modernizacin del Estado introdujeron,con muy buenos resultados, en su administracin y programacin presupuestal la aplicacin deindicadores de desempeo como instrumentos de evaluacin y seguimiento de la gestin y de losresultados obtenidos por cada institucin o programa gubernamental.

    Con ello posibilitaron una visin ms precisa en la descripcin de los objetivos de cadaprograma y del grado de cumplimiento o solucin de los problemas que originaron la asignacin delos recursos, se adecuaron gradualmente los procesos de elaboracin y evaluacin presupuestal alproceso de seguimiento y evaluacin y al rigor que establece la elaboracin peridica de losindicadores de desempeo que lo sustentan. Se estableci una terminologa uniforme y de usogeneralizado.

    Dichos indicadores, al facilitarles ordenes de magnitud sobre la calidad, cantidad y oportunidadcon que los bienes y servicios eran entregados a los usuarios o poblaciones atendidas o beneficiadas,posibilitaron no solo una eficiente asignacin de los recursos presupuestales, incluso entre programaso instituciones que podran ser alternativos, sino muy especia lmente poder tomar con oportunidad lasmedidas correctivas que se consideren necesarias.

    Si bien las caractersticas propias de la realidad poltico-institucional de cada pasdeterminaron que las formas y maneras de cmo fueron insertndose estos mecanismos deevaluacin y seguimiento en sus respectivos procesos presupuestales y la ubicacin jerrquica delente responsable de su conduccin sean muy particulares, todas ellas tienen como denominadorcomn el haber institucionalizado un sistema de evaluacin continua que se sustenta en indicadoresde desempeo con el propsito de hacer ms eficiente y transparente la gestin pblica nacional,que se caracterizan:

    Por depender de organizaciones multisectoriales, generalmente ubicadas en un nivel superioral de un ministerio, en la que la oficina responsable de la administracin presupuestal y elSistema Estadstico Nacional tienen activa participacin.

    Por estar integradas al ciclo presupuestal.

    Por emitir informes peridicos y oportunos con respecto al proceso de implementacinpresupuestal.

    Por la independencia e imparcialidad de los juicios que se emiten con relacin al xito de lasinstituciones involucradas en la ejecucin presupuestal.

    Porque sus conclusiones y anlisis son de dominio pblico.

    Porque los indicadores utilizados son diseados conjuntamente entre programadores,ejecutores y analistas.

    Experiencias en la regin

    En Amrica Latina, en los ltimos aos varios pases (Argentina, Brasil, Mxico, Colombia,Costa Rica, Guatemala, Uruguay y Chile) orientados por las experiencias relatadas y tambin conmodalidades y estilos muy particulares, han incursionado la mayora de ellos todava en formaparcial pero con muy buenos resultados, en la puesta en marcha de programas de evaluacin yseguimiento que se sustentan en indicadores de desempeo. Es as que por ejemplo, en Colombia

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    desde 1993 la evaluacin de resultados es una norma Constitucional, Brasil preconiza crear agenciasautnomas para evaluar el desempeo en el cumplimiento de aquellas funciones exclusivas delEstado y la aplicacin de convenios de desempeo para orientar la gestin de sus programas quesern administrados por Gerentes especialmente designados.

    En cambio, la experiencia chilena, segn Mario Marcel, se describe como pragmtica, donde,en un comienzo(1994), la incorporacin al programa de evaluaciones de las agenciasgubernamentales fue voluntaria y gradual. Seguidamente, a partir de 1997 fue incluido en elpresupuesto bajo el nombre de Programa de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales(PEPG),considerando slo evaluaciones ex post.

    En la actualidad, tambin considera una etapa de evaluacin ex ante, es decir, conanticipacin a la presentacin del proyecto de Ley del presupuesto. Para ellos la mecnica escogidadesde un comienzo busc primero legitimizar el sistema y que los indicadores de desempeoenriquezcan la discusin sobre la asignacin de recursos utilizando informacin sobre resultadosobtenidos antes que establecer una estricta sujecin de dicha asignacin al logro de metasespecficas.

    Dicha estrategia les dio resultados muy positivos ya que, por un lado posibilit un rpidodesarrollo de la cobertura y calidad del sistema de indicadores y, por otro lado, un cambiosignificativo en los trminos de las relaciones entre las instituciones pblicas y entre ellas y laciudadana, es decir, que la aplicacin del sistema de Indicadores de Desempeo contribuyo demanera fundamental a cambiar el foco de atencin hacia los resultados de la gestin de lasinstituciones pblicas facilitando e incentivando el desarrollo de nuevas iniciativas para hacerlo mseficiente.

    Actualmente, el Programa de Evaluacin de Proyectos Gubernamentales (PEPG) cuenta conun Comit Interministerial encargado de que su desarrollo sea consistente con las polticasgubernamentales, que sus conclusiones sean conocidas por todos sus miembros; y que tengan losapoyos tcnicos y coordinaciones necesarias que aseguren el xito de su misin.

    En el caso del Per

    En la practica, poner en marcha un sistema de Evaluacin y Seguimiento con lascaractersticas de las mencionadas, requerir necesariamente de una firme y continuada decisinpoltica y de un programa de trabajo adecuada a las caractersticas y formas que se le quiera dartanto al sistema como a su proceso de institucionalizacin. Dicho programa deber as mismoconsiderar la particular situacin y manera de actuar de las instituciones pblicas, de susautoridades, sistema presupuestal y los plazos y recursos que se le asignar para esos fines. Unaspecto que tendr especial significacin en el desarrollo y eficiencia del Sistema de Evaluacinser su relacin con el proceso presupuestal. En la medida de que las asignaciones de los recursosfiscales se hagan en funcin de los resultados alcanzados y acatando las especificaciones que elsistema de evaluacin requerir, dicho sistema se desarrollar y permitir orientar con mayorprecisin la asignacin de los recursos hacia los lugares donde su incidencia es ms efectiva.

    En la actualidad, en el Marco de la formulacin de los planes estratgicos sectorialesmultianuales de mediano y largo plazos se ha legislado y conceptualizado sobre la puesta en marchade un sistema de seguimiento y evaluacin de dichos planes y sobre el propsito de sentar las basespara implementar una cultura de programacin y evaluacin funcional del gasto

    Dicho sistema tendra las siguientes caractersticas:

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    Estar referido a los Planes Estratgicos de mediano y largo plazo sin una relacin directacon el ciclo de preparacin y ejecucin de presupuesto anual.

    Estar circunscrito con exclusividad, al mbito del Ministerio de Economa y Finanzas dondela participacin a otros sectores se refiere slo a la entrega de informacin y no aprovecha lajerarqua y funcin coordinadora y normativa de la oficina de la Presidencia del Consejo deMinistros.

    No hay referencia con respecto a la transparencia y oportunidad que sus informes deevaluacin deben tener, ni sobre su difusin

    En la actualidad se registraron experiencias incipientes que se estn dando en forma aislada,sin mayor coordinacin y armonizacin de criterios entre ellos, no est organizada la elaboracin delos indicadores de desempeo ni tampoco los equipos de analistas que aseguran la imparcialidad delas evaluaciones.

    Como consecuencia, el xito de la gestin pblica contina bsicamente sustentndose en laobservacin y seguimiento del conjunto de pautas de origen administrativo-contable donde:

    La asignacin de recursos a cada pliego presupuestal se realiza en trminos generales y sinestablecer mayores relaciones entre costos y volmenes de bienes y servicios a ser provistosa la sociedad.

    No considera las precisiones necesarias para evaluar el xito de la gestin y, de ser necesario,corregir con oportunidad los sesgos que se puedan encontrar durante el perodo de ejecucinpresupuestal

    La amplitud de la definicin de los objetivos de los distintos pliegos y programas delpresupuesto impiden apreciar con claridad las caractersticas y magnitud de los bienes yservicios que a cada uno de ellos le correspondera proveer

    La variedad de los productos, servicios y beneficiarios asociados a los distintos pliegos y lacomplejidad de la terminologa y clasificadores usados al estructurar el presupuesto generadificultades adicionales para establecer vnculos entre los bienes y servicios producidos ygastos efectuados.

    A lo dicho, se agrega el agravante de que dado de que la gran mayora de los bienes yservicios que se entregan a la comunidad se hacen en forma gratuita o a precios de nomercado (inferiores al costo), los receptores no tienen conciencia de su valor real y elgobierno no tiene la precisin necesaria sobre el volumen de bienes y servicios entregados,desconociendo, como consecuencia la relacin entre servicios entregados y resultadoslogrados.

    A los efectos de concretar, en el corto plazo, la organizacin y puesta en marcha de un"Sistema de Seguimiento y Evaluacin del Gasto Pblico" y promover la formacin de una culturade programacin y evaluacin sera recomendable:

    a) Ampliar la legislacin vigente sobre el particular para conformar una "Comisin Intersectorial"que se encargue de proponer las normas que estime convenientes para integrar en el procesopresupuestal anual un sistema de seguimiento y evaluacin de resultados que se sustente en"Indicadores de Desempeo". As como tambin de dar las orientaciones tcnicas necesariaspara asegurar una adecuada armonizacin de los criterios, mtodos y procedimientos que seutilicen y la transparencia de sus evaluaciones.

    b) Establecer que dicha comisin est integrada por:

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    - Un representante del Primer Ministro, quien la presidir- El Director Nacional de Presupuesto Pblico- Un representante de la Comisin de Presupuesto del Parlamento- Un representante de los sectores interesados- Un representante del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica- Un representante de la Contralora (?)

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    Nmeros publicados

    1 Funcin de coordinacin de planes y polticas, Leornardo Garnier, (LC/L.1329-P; LC/IP/L.172) No deventa: S.00.II.G.37 (US$10.00), 2000 www

    2 Costo econmico de los delitos, niveles de vigilancia y polticas de seguridad ciudadana en lascomunas del Gran Santiago, Ivn Silva, (LC/L.1328-P; LC/IP/L.171) No de venta: S.00.II.G.14 (US$10.00),2000 www

    3 Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina, Marcos Makon,(LC/L.1343-P; LC/IP/L.173) No de venta: S.00.II.G.33 (US$10.00), 2000 www

    4 Funcin de evaluacin de planes, programas, estrategias y proyectos, Eduardo Wiesner, (LC/L.1370-P;LC/IP/L.175) No de venta: S.00.II.G.49 (US$10.00), 2000 www

    5 Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional, Javier Medina,(LC/L.1385-P; LC/IP/L.176), No de venta: S.00.II58 (US$10.00), 2000 www

    6 Gestin pblica y programacin plurianual. Desafos y experiencias recientes, Ricardo Martner,(LC/L.1394-P; LC/IP/L.177), No de venta: S.00.II.G.67 (US$10.00), 2000 www

    7 La reestructuracin de los espacios nacionales (LC/L.1418-P, LC/IP/L.178) No de venta: S.00.II.G.90 (US$10.00), 2000. www

    8 Industria y territorio: un anlisis para la provincia de Buenos Aires, Dante Sica, (LC/L.1464-P;LC/IP/L.185), No de venta S.01.II.G.52, (US$ 10.00), 2001.

    9 Policy and programme evaluation in the english-speaking Caribbean: conceptual and practical issues,Deryck R. Brown (LC/L.1437-P; LC/IP/L.179) Sales number: E.00.II.G.119 (US$10.00), 2000 www

    10 Long-term planning: institutional action and restructuring in the Caribbean, Andrew S. Downes,(LC/L.1438-P; LC/IP/L.180) Sales number: E.00.II.G.120 (US$10.00), 2000 www

    11 The British Virgin Islands national integrated development strategy, Otto O'Neal, (LC/L.1440-P;LC/IP/L.181) Sales number E.00.II.121 (US$10.00), 2000 www

    12 Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, Ivn Finot, (LC/L. 1521-P; LC/IP/L. 188), No deventa: S.01.II.G.64 (US$ 10.00), 2001 www

    13 Evolucin de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial, Edgard MoncayoJimnez, (LC/L. 1587-P; LC/IP/L.190), No de venta, S.01.II.G.129, (US$10.00), 2001. www

    14 Per: gestin del Estado en el perodo 1990-2000, Carlos Otero, (LC/L. 1603-P; LC/IP.L.193), No de venta,S.01.II.G.143, (US$ 10.00), 2001 www

    15 Desempeo de las industrias de electricidad y gas natural despus de las reformas: el caso deArgentina; Hctor Pistonesi; (LC/L. 1659-P; LC/IP/L. 196); No de venta; S.01.II.G.193 (US$10.00);2001www

    16 Polticas de concesin vial: anlisis de las experiencias de Chile, Colombia y Per, Dolores Mara RufinLizana, (LC/L. 1701-P; LC/IP/L. 199), No de venta, S.02.II.G.12 (US$10.00), 2002

    Serie

    gestin pblica

  • El sistema presupuestario en el Per

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    17 El sistema presupuestario en el Per, Rossana Mostajo, (LC/L.1714-P; LC/IP/L.200), No de venta,S.02.II.G.24 (US$10.00), 2002

    El lector interesado en nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad deInversiones y Estrategias Empresariales de la Divisin de Desarrollo Productivo, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile.No todos los ttulos estn disponibles.

    Los ttulos a la venta deben ser solicitados a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562)210 2069, publications@eclac.cl.

    www: Disponible tambin en Internet: http://www.eclac.cl

    Nombre: ....................................................................................................................................

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    Cdigo postal, ciudad, pas:..................................................................................................

    Tel.:.............................Fax: ......................................E.mail:.....................................................