Gestion de politicas publicas

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Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. La gestin de polticas pblicas y la naturaleza de la gerencia pblica: Una referencia al caso chileno * Jos Alvarez Madrid 1.-Introduccin Frente a los nuevos desafos y a la consiguiente redefinicin de la accin del Estado que la sociedad global de fines del siglo XX est requiriendo, nos proponemos en este trabajo reflexionar, en primer lugar, sobre la naturaleza cambiante de la Gestin Pblica en el mundo moderno. A continuacin, perfilar el nuevo rol que, en este contexto, va asumiendo el directivo pblico. Por ltimo, observar el impacto que la inestabilidad poltica y organizacional tiene en las polticas pblicas y las medidas que comienza a ser necesario introducir en las estructuras y procesos del aparato estatal, para asegurar la continuidad de estas polticas. Ilustraremos este debate con el caso de Chile, experiencia que hemos presenciado muy prximamente, tanto como observadores acadmicos como consultores de desarrollo organizacional en diversos servicios y empresas pblicas. 2.-La naturaleza de la gestin pblica El concepto de Gestin Pblica, que desde hace alrededor de veinte aos estamos utilizando para referirnos a ciertas acciones de los agentes pblicos, est sealando que la orientacin de stos no es ya ms de servir de agentes mecnicos, polticamente neutrales y dciles ejecutores de polticas formuladas desde lo alto de los ministerios por los personeros polticos. Una nueva figura parece estar desafiando estos estrechos lmites impuestos por la tradicin al directivo pblico: un directivo pblico cuya figura se aproxima ms a la de un ejecutivo empresarial, dada su capacidad innovadora en lo interno y de interrelacionador en sus contactos externos con ministros, otros directivos pblicos y privados, proveedores y clientes. El rol disciplinado y pasivo se transforma ahora en un rol activo y negociador. Es corriente observarlos influyendo en sus superiores para reformular polticas, y embarcados en acciones de inspiracin y capacitacin de su personal y de acercamiento al pblico, usuarios y clientes. Esta figura no corresponde a la del directivo pblico tradicional, celoso administrador de los procedimientos de su servicio, presidiendo un funcionariado resignado, ms o menos inerme y ajeno a las necesidades de los usuarios. Esta nueva praxis de la gerencia pblica viene entonces a cuestionar la distincin tajante entre poltica y administracin; la divisin cartesiana entre pensadores y ejecutivos. Y la reduccin del Management Pblico a la mera implementacin o ejecucin de polticas(1). La interdependencia entre la formulacin de polticas y su ejecucin es lo que determina la principal funcin del management pblico, cuyo rol es, ahora, la de coordinar, mantener y estimular una relacin entre ambas, y no mantenerlas separadas, prestndole al proceso global de elaboracin, formulacin, implementacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas, una visin y una accin vertebradora. La gestin pblica, el management pblico en su caso, implica, entonces, tomar responsabilidad por la accin del sistema pblico en toda su complejidad, abarcando todo el proceso de polticas pblicas, trayectoria que va desde la declaracin hasta la ejecucin de las polticas pblicas. Y esta accin implica siempre trabajar en redes sectoriales e intersectoriales, con otras organizaciones pblicas y privadas. Hay que agregar a lo anterior que si bien la unidad administrativa en que se ejerce el management queda especificada en principio a un ministerio o servicio en particular, la accin del gestor pblico siempre trasciende sus fronteras internas para alcanzar las otras organizaciones pblicas y privadas en redes (*) Versin revisada de la Conferencia dictada el Primer Seminario Latinoamericano de Inestabilidad y Polticas Pblicas, organizado por el Gobierno de Ecuador, el CLAD y la ALAP y celebrado en Quito, Ecuador el 29 de abril de 1996. 1 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. que puede generar desde su servicio. Si se ha definido el management como el arte de conseguir que las cosas se hagan a travs de otros, el management pblico implica conseguir las cosas mediante otras organizaciones(2). 3.- Patologas de la gestin pblica(3) Si bien desde las orientaciones sealadas pudieran surgir directrices para asegurar la efectividad de las polticas pblicas, vemos quela coordinacin entre formulacin y ejecucin de las polticas pblicas es deficiente; y que en casi todos nuestros pases la coordinacin interministerial e intersectorial es escasa y, en relacin con los usuarios y clientes, en muchos casos inexistente. Ilustraremos estas "patologas" con algunos ejemplos. (a) Descoordinacin dentro de los procesos de elaboracin, entre formuladores y eventuales ejecutores de polticas - Es corriente observar en campaas polticas y al asumir nuevos gobiernos, abundantes anuncios de polticas pblicas en las ms diversas reas: modernizacin del Estado, regmenes tributarios, mejoras salariales, proteccin al medio ambiente, etc., etc. Muchas de ellas nunca llegan a concretarse, o se ejecutan muy imperfectamente. La escasez de staffs tcnicos elaboradores de polticas anunciadas en campaas es notoria en algunos de nuestros pases. - Por otra parte, asumidos los nuevos gobiernos, los largos trmites legislativos postergan por aos la puesta en ejecucin de las polticas. As, por ejemplo, en Chile, es notable la lentitud con que se han ido implementando las disposiciones sobre la proteccin del bosque nativo, cuyas normas permanecieron en el Congreso por varios aos antes de ser aprobadas, y que todava no pueden aplicarse por falta de reglamento. Mientras tanto, los bosques centenarios del sur de Chile zarpan hacia Japn convertidos en astillas. - Otro ejemplo lo suministra el Proyecto de Ley de Proteccin de los Derechos del Consumidor que, no obstante haber sido anunciado en las dos ltimas campaas presidenciales, se encuentra en trmite desde hace cuatro aos sin lograr ser aprobado hasta el momento. - En el caso de la reforma de la Administracin de Justicia se presenta otro caso anmalo: mientras a nivel del Ministerio de Justicia, en el Congreso y en la opinin pblica existe acuerdo acerca de la necesidad de reformas estructurales profundas en el Poder Judicial, ste permanece relativamente ajeno a este proceso de cambio. La Corte Suprema insiste en que la nica solucin para hacer ms expedita la justicia, es aumentar el nmero de tribunales y mejorar los sueldos de los funcionarios. Un reciente estudio demostr las fallas estructurales del sistema y su inoperancia dentro de los actuales cnones de procedimientos y de administracin de sus recursos humanos(4). Este caso ilustra un proceso de elaboracin de polticas en que los ejecutores estn quedando al margen por carecer de una visin de cambio y de rganos internos que puedan gestionarlo. (b) Descoordinacin entre el proceso de formulacin y el proceso de implementacin, entendido este ltimo como la programacin de la ejecucin. - La Ley N19.175 (10 de Noviembre de 1992) sobre Gobierno Regional, en su segundo ao de aplicacin plena, entreg a los Gobiernos Regionales la decisin descentralizada de alrededor del 40% de la inversin pblica en las respectivas regiones. Un arqueo realizado en octubre del ao 1995 revel que hasta ese mes slo se haba invertido realmente un 50%, como promedio, de esos fondos programados para el ao, demostrando una falta de capacidad de gestin en las regiones. - En otras ocasiones el enunciado est hecho, va leyes promulgadas, pero su implementacin es inadecuada y la ejecucin resultante es ineficiente. As, en 1994 se aprob la Ley de Violencia Intrafamiliar (Ley N19.325), que pena el abuso fsico y sicolgico cometidos dentro del hogar. Pero, al entregar el 2 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. conocimiento de las nuevas causas a los juzgados civiles, ya recargados de trabajo y sin experiencia en el manejo de estas materias, no se las atiende debidamente. - Tanto la ley anteriormente citada como la reciente Ley Contra la Violencia en los Estadios (Ley N19.327, 31 de agosto de 1994), han establecido como penas alternativas a la privacin de libertad el poder optar a trabajos comunitarios, las que no han podido cumplirse por falta de programas a nivel de las Municipalidades, encargadas por la ley de organizarlos. - Lo mismo est ocurriendo con la ley N19.450 recientemente publicada, que subi el umbral punitivo de algunos delitos de hurto y estafa, dejndolos slo como faltas, y traspasando la competencia para conocer de ellos desde los Juzgados del Crimen a los Juzgados de Polica Local, que tambin se encuentran saturados y carecen de infraestructura para atender tales juicios. Esto ha obligado al Congreso a prorrogar apresuradamente su entrada en vigencia por un ao, porque no se puede poner en prctica su ejecucin. En los casos anteriores puede observarse un desacoplamiento entre los elaboradores de las polticas (Poderes Ejecutivo y Legislativo, como rganos colegisladores) y los ejecutores de las mismas (los juzgados y las Municipalidades, segn los casos). (c) Por ltimo, podra citarse la acumulacin de disposiciones y prcticas administrativas que no responden a polticas que se hayan formulado o incluso son resabios de polticas ya desechadas, pero que subsisten como prcticas burocrticas dentro de la Administracin Pblica. Algunos ejemplos exitosos: - Desde la instalacin del Metro de Santiago, en 1975, la ciudadana ha preservado el aseo de estaciones y andenes, los que lucen limpios y aseados, con una conducta no observada en otros espacios pblicos. - Un buen ejemplo en nuestro pas de procesos efectivos de mejoramiento de la gestin pblica se observa en el Servicio de Impuestos Internos, que junto con enunciar una poltica para disminuir la evasin tributaria y dar una buena atencin al contribuyente, ha implementado y ejecutado proyectos de rediseo organizacional y de procedimientos con los que se ha logrado disminuir la evasin en el IVA (que constituye un 50% de los ingresos tributarios del pas) desde un 24% en 1989 a un 18% en 1995. Por otra parte, se han disminuido considerablemente los tiempos de atencin del pblico en algunos trmites obligatorios como, por ejemplo, la inscripcin en el Rol Unico Tributario y obtencin de la respectiva tarjeta, que ha bajado de tres das a media hora. Por otra parte, este ao por primera vez los formularios para la declaracin anual de rentas, pudieron adquirirse en los quioscos de peridicos. El otro problema que, segn sealaba, enfrentan las polticas pblicas, es la dificultad para trabajar en redes interorganizacionales dentro del sector pblico, donde cadaservicio tiende a mirarse como un compartimento estanco y a observar con recelo a las restantes agencias. Esta situacin es bien conocida en todos nuestros pases y no parece resolverse a travs de comisiones interministeriales, de tipo cupular, que nunca llegan a coordinar la operacin concreta de los servicios. En Chile, el Ministerio de Planificacin y Cooperacin debe aprobar todos los proyectos de inversin pblica. Esto lo hace a travs de funcionarios "sectorialistas", que conocen y aprueban los respectivos proyectos. La prctica ha sido, sin embargo, de estudiar cada proyecto en forma independiente, sin considerar su relacin con los otros proyectos del respectivo sector (salud, educacin, obras pblicas, etc.), que la misma oficina conoce; y menos integrarlos intersectorialmente, con una visin territorial que abarque a toda la regin en que se van a ejecutar. 4.- Estabilidad e inestabilidad en la gestin pblica La adecuada elaboracin y aplicacin de las polticas pblicas requiere un cierto grado de estabilidad en el sistema poltico y organizacional. La observacin del xito o fracaso de la gestin pblica sugiere una relacin compleja con diferentes tipos de inestabilidad que se presentan dentro de, o en el entorno de los sistemas de gobierno. 3 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. Para realizar un anlisis ms completo de la relacin entre polticas pblicas y la dimensin estabilidad-inestabilidad, es conveniente distinguir entre distintos tipos de inestabilidad, que afectan en diverso grado el proceso de las polticas pblicas. Distinguiremos entre estabilidad-inestabilidad institucional, gubernamental, de los directivos y de los servidores pblicos, en su relacin con la continuidad de las polticas pblicas. Es claro que las polticas pblicas van a constituir un marco efectivo para la accin del Estado en la medida que ellas puedan completar su itinerario, que va de la elaboracin a la ejecucin, a travs de perodos de tiempo en que esta ltima se mantenga y persevere, con los debidos ajustes adaptativos que las condiciones vayan requiriendo. Esta continuidad se ve amenazada por los cambios que operan como rupturas institucionales (caso de los golpes de Estado); cambios de gobierno, especialmente cuando los opositores a un determinado rgimen acceden al poder; cuando los directivos pblicos son frecuentemente rotados; y, por ltimo, cuando los servidores pblicos de nivel operativo son vctimas de "razzias"polticas. En Latinoamrica la inestabilidad poltica ha constituido una caracterstica de un entorno crtico y cambiante para la continuidad de las polticas pblicas. Pero, an en los perodos de mayor inestabilidad, ha subsistido una cierta estabilidad en el funcionamiento burocrtico de las organizaciones pblicas, aunque reducidas a su rol operativo ms rutinario. Hay que observar, sin embargo, que los cambios del rgimen poltico no siempre conllevan una alteracin de las polticas pblicas y su consiguiente recambio. Esto es particularmente cierto, por ejemplo, en relacin con la aplicacin de medidas de libre mercado, de reduccin del aparato pblico y de privatizaciones. As, por ejemplo, en el caso de Chile, los gobiernos democrticos que suceden al rgimen militar a contar de 1990, no slo han mantenido sino profundizado el sistema econmico de libre mercado. La consistencia y perseverancia de estas polticas a travs de los ltimos 15 aos y los distintos gobiernos, muestran hoy sus buenos resultados al menos en los ndices macroeconmicos. La accin del Estado en estos aos ha sido ejecutada a travs de las mismas organizaciones pblicas y con un cuerpo de funcionarios que no ha experimentado grandes rotaciones, aunque presididos ahora por directivos de confianza de los respectivos gobiernos(5). En los perodos de mxima inestabilidad, los aparatos burocrticos le prestan cauce a una cierta continuidad bsica de las relaciones entre los servicios y el pblico, aunque suelen alterarse o tornarse abusivas, especialmente en las organizaciones de polica, de orden y militares, con una dbil compensacin de parte de los Tribunales de Justicia. As en Chile, en los tiempos de la dictadura, mientras las organizaciones pblicas y privadas del sector econmico e industrial funcionaban "normalmente", los Tribunales de Justicia abdicaban de su rol de preservar derechos fundamentales, rechazando la mayor parte de los recursos de amparo interpuestos por detenciones arbitrarias y desapariciones de personas. Slo en perodos de total anarqua poltica y violencia las organizaciones pblicas detienen su marcha burocrtica, quedando la poblacin librada a su suerte, en total indefensin, como lo muestran los dramticos ejemplos de guerra total o guerra civil, en caso como el de la ex Yugoslavia y, en estos das, de la Repblica de Liberia. El tema de la estabilidad de los directivos como soporte de polticas pblicas que perseveren, se ejecuten y evalen, sugerido como problema crtico en algunas reuniones internacionales(6), debe ser reestudiado. Es claro que si ellos estn continuamente cambiando, siguiendo los avatares polticos, la organizacin pblica no puede mantener continuidad ni en el enunciado ni en la ejecucin de sus polticas. Al otro extremo, tampoco pueden ser los directivos inamovibles. Pareciera ser el caso que la continuidad de las polticas queda mejor asegurada con la generacin de una clase de gerentes pblicos que, imbudos de los principios de la administracin moderna y actuando en espacios de libertad para gestionar, vayan constituyendo un grupo con fisonoma propia, que se vincule activamente con la clase poltica. En Chile se ha ido configurando una plyade "transversal" de gerentes pblicos jvenes, que se reconocen entre s como grupo de referencia, conformando redes informales de accin que trascienden las banderas polticas de sus integrantes. 4 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. Sin embargo, el problema que se observa despus de seis aos de gobierno democrtico ha sido la falta de recursos para mantener a sus buenos directivos sin que ellos se sientan tentados -dado los bajos sueldos que reciben- por empleos mejor remunerados en el sector privado. Este proceso ha sido en parte compensado por suplementos va honorarios o participacin en directorios de empresas estatales, pero estos medios son discutibles y pueden abrir la puerta a la corrupcin. Esta nueva generacin de "managers" pblicos est conformando el principal grupo de inspiracin y fuerza ejecutora de las medidas de modernizacin del Estado. 5.- Los nuevos escenarios de inestabilidad en el entorno Aunque cierto grado de estabilidad poltica e institucional constituye el marco general para el desarrollo de las polticas, es claro que hoy da no se puede pretender que la estabilidad del entorno sea condicin para la formulacin y adecuada ejecucin de ellas. En los tiempos actuales, el entorno poltico, econmico, social y tecnolgico de la Administracin Pblica es siempre cambiante y nunca totalmente posible de controlar, proceso que se ha incrementado con la creciente globalizacin y tecnificacin. Esta condicin de permanente cambio en el mundo de las organizaciones hace necesario que las polticas pblicas modernas diseen e incorporen mecanismos en su formulacin y en su ejecucin para un permanente proceso adaptativo, sin los cuales sern letra muerta o no surtirn los efectos deseados. Al concepto de eficiencia, relacin ptima entre outputs e imputs de los sistemas pblicos, muy vinculado a la eficiencia operacional, se aade ahora la eficiencia adaptativa. Mientras que la primera ejerce presin especialmente sobre los costos de los servicios, organizados funcionalmente, y a los que se les exige especificacin de objetivos y estndares y una estandarizacin de los procedimientos; la eficiencia adaptativa pone el nfasis en la reformulacin de objetivos y en un rpido ajuste a los cambios del entorno. Para ello se apoya en estructuras temporales ms que funcionales, y en el diseo de flujos de informacin sobre la necesidadde cambios en el entorno(7). Hoy da nos encontramos en presencia de una verdadera explosin de la complejidad con que se topa el aparato estatal para desarrollar su actividad, lo que exige permanentes esfuerzos de adaptacin. Un ejemplo de proceso adaptativo que ha debido enfrentar una agencia pblica reguladora en un entorno muy cambiante, lo proporciona el caso de una divisin de fiscalizacin en el sector de Telecomunicaciones. Este sector est experimentando en Chile una gran expansin: mientras que la tasa de crecimiento del Producto Nacional se ha mantenido alrededor del 6-7% en los ltimos aos, el sector de telecomunicaciones ha crecido a una tasa anual sobre el 20% promedio en los ltimos cinco aos. Aunque la Ley General de Telecomunicaciones vigente, que seala normas que regulan las concesiones pblicas, como tambin la concurrencia y la competencia en el uso del espectro radioelctrico, la telefona pblica y servicios privados, es de la dcada de los 60', esta agencia estaba prcticamente desmantelada al terminar el rgimen militar, el que no le atribua mayor importancia a esta funcin reguladora que estaba dirigida especialmente a las radiodifusoras. Con el establecimiento de un sistema competitivo en el mercado de los servicios de telefona de larga distancia nacional e internacional, a travs del Multicarrier a fines de 1994, querompi el monopolio de dos grandes empresas estatales ahora privatizadas, la agencia tuvo que asumir nuevas funciones y reactivarse rpidamente para monitorear la puesta en marcha del nuevo sistema y garantizar la libre concurrencia y competencia entre todas las compaas portadoras de telefona, la mayora de stas transnacionales de alta tecnologa. Este nuevo esfuerzo y cambio en la gestin de la funcin fiscalizadora signific capacitar rpidamente a su personal y reclutar nuevos profesionales, aunque todava con una estructura departamental funcional. A poco andar esta estructura no fue suficiente para enfrentar los nuevos desafos, que requeran ahora regular el explosivo desarrollo de nuevos servicios como el de la telefona celular, manteniendo el monitoreo de 900 radioemisoras a lo largo del pas, mejorando la regulacin tcnica de los servicios de TV y, adicionalmente, en forma reciente iniciar la regulacin de la televisin por cable, cuya 5 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. cobertura actual alcanza a un 15% de los hogares de Santiago, sector que no se inclua en sus planes primitivos. Esta labor se est cumpliendo con una planta de 30 funcionarios (la mitad de los que existan en 1994), agrupados ya no en departamentos sino en grupos de trabajo por proyectos, apoyados en una red de consultores y sub-contratistas externos. Esta nueva forma de trabajo ha significado profundos cambios en la estructura, en el comportamiento y en la cultura organizacionales, as como el rediseo de los procesos internos. Este ambicioso programa ha sido posible gracias a un claro liderazgo y un intenso programa de capacitacin de apoyo a las reformas, y a un permanente lobby de apoyo poltico dentro del propio gobierno. La accin de la agencia se est proyectando a la redefinicin de las polticas pblicas en el sector y a un cambio de la Ley de Telecomunicaciones, que va quedando obsoleta. Se puede decir que esta agencia ha ido consiguiendo una "estabilidad dinmica" en un entorno inestable y turbulento. Adems de las resistencias externas que ella enfrenta para desarrollar su labor, las rigideces administrativas internas tambin han sido un obstculo, situacin que es comn a todo el sector pblico chileno. 6.- Cuando la estabilidad burocrtica frena las polticas pblicas Paradjicamente, ciertas normas que aseguran la estabilidad en el empleo pblico y que fueron especialmente reforzadas al terminar el gobierno de Pinochet ante el temor que el gobierno democrtico hiciera un barrido de funcionarios, estn siendo ahora las "piedras en el camino" de la modernizacin. Ellas son: - Plantas de personal fijadas por ley, que muchas veces no corresponden a las necesidades de los servicios pblicos. - Personal de planta inamovible, lo que genera incentivos negativos en cuanto a rendimiento y capacitacin. - Remuneraciones fijadas por ley, segn la Escala Unica, las cuales son muy bajas en comparacin con cargos equivalentes en el mercado, especialmente del personal profesional y tcnico. - Ascensos basados fundamentalmente en la antigedad, en lugar de los mritos de la persona. - Exceso de trabas y reglamentos que entorpecen una gestin de recursos humanos. Otro tema importante a desarrollar es cmo lograr el debido equilibrio entre el control de la funcin pblica y la agilidad en la gestin y el ejercicio de la funcin adaptativa. As en nuestro pas, los directivos pblicos suelen quejarse de la excesiva injerencia de la Contralora General de la Repblica en casi todas las acciones de los servicios. Por otra parte, otros reclaman un mayor control, para evitar el mal uso de recursos y la corrupcin. Un sistema equilibrado debiera ser capaz de incorporar ambos valores, compatibilizando control y flexibilidad administrativos. 7.- El nuevo perfil del ejecutivo pblico La prctica de la Administracin Pblica tradicional, reduca a lmites muy estrechos la esfera de accin del funcionario para que pudiera enfrentar con xito el desafo del mundo en que ahora le toca actuar: Strand (1984) ha propuesto cuatro papeles del management pblico que muestran un marco ms amplio para observar y disear el rol del ejecutivo pblico en el mundo moderno, y las nuevas prcticas que debe aprender y realizar. Esos papeles son: administrador, productor, integrador e innovador. La tradicin administrativa pblica ha focalizado los supuestos y las expectativas de conducta en el rol de "administrador". Este enfatiza el mantenimiento del sistema, la regularidad de los procedimientos y la estabilidad institucional. La figura del ejecutivo pblico como "productor", lo sita como responsable ya no slo de procedimientos sino que tambin de resultados. Este rol est ms prximo a las expectativas provenientes de las nuevas orientaciones de management pblico, aunque todava lo mantiene dentro de los lmites establecidos. El compromiso del productor es lograr la eficiencia operacional, pero no es su responsabilidad aconsejar a los decisores polticos nuevas polticas o iniciativas para enfrentar los cambios. 6 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. Este es el rol del "innovador": promueve la accin, acta de sensor de las necesidades de cambio y alerta y propone al decisor poltico nuevas respuestas. Todava el innovador requiere del rol del "integrador", que es el que convoca alianzas, potencia la coordinacin y construye redes de coordinacin de acciones. Esta diversidad de roles enfrenta el ejecutivo pblico a la necesidad de incrementar sus competencias como gestor, incluyendo ahora no solamente las habilidades tcnicas y de administrador sino sus competencias interpersonales, como lder, gerente y generador de redes, gestor de entornos y de equipos de trabajo. No es posible concebir este nuevo rol del ejecutivo pblico como el de un individuo aislado, sino que parece indispensable que su accin se potencie dentro de equipos que, en su conjunto, se hagan cargo de la vertebracin de las complejas redes que el proceso de polticas pblicas exige(8). Al respecto estamos observando en Chile un incremento en la demanda por formacin en liderazgo y trabajo en equipo por parte de los ejecutivos pblicos, especialmente entre los ms jvenes y entre profesionales de la ingeniera, que crecientemente asumen funciones pblicas. En los ltimos aos se ha observado un fuerte aumento de los programas de capacitacin y entrenamiento en el sector pblico de Chile(9). Este reperfilamiento del ejecutivo pblico no puede desarrollarse en la inercia de la organizacin burocrtica, sino que requiere como caldo de cultivo la generacin de organizaciones abiertas al aprendizaje colectivo, que alcance todos los niveles de la jerarqua. 8.- Las medidas de modernizacin de la gestin pblica En casi todos los pases del mundo se observa actualmente un movimiento para incorporar los principios de la excelencia empresarial a la gestin pblica. Entre ellos destacan: la orientacin a la accin; la aproximacin al cliente; la productividad a travs de las personas; la autonoma y la iniciativa personal; y las estructuras simples y sencillas. No es fcil, sin embargo, hacer coexistir estos principios con una reduccin drstica del gasto pblico y del aparato estatal, y con organizaciones pblicas con un cuerpo de funcionarios cada vez ms reducido que ha pasado de un estado de nimo de resignacin burocrtica a otro de temor y ansiedad. Especialmente esto ocurre cuando los cambios implican exigencias de reconversin laboral y entrenamiento en nuevas capacidades, cambios en el rgimen contractual e incluso reduccin del personal. Adicionalmente hay que hacer notar que en varios pases de Latinoamrica la modernizacin del Estado ha debido conjugarse con la democracia y el ajuste econmico, procesos con dinmicas no necesariamente compatibles. Ha sido, por ejemplo, el caso de Argentina y Venezuela. En Chile, es necesario observarlo, el ajuste econmico se realiza antes del advenimiento de la democracia, lo que ha facilitado tremendamente los planes de modernizacin del Estado(10). La vieja receta de incrementar la participacin para vencer la resistencia al cambio, est dando resultados; aunque, cuando los cambios son muy radicales, el momento de la participacin suele requerir ser postergado hasta despus de anunciadas las medidas y en el nimo de activar la accin comprometida de los funcionarios que han sido invitados a los nuevos escenarios. Este proceso ha generado necesariamente una serie de conflictos, especialmente con las organizaciones gremiales de funcionarios, con las cuales se ha logrado consensuar algunos acuerdos para poner en prctica los cambios. Las medidas estructurales que se estn aplicando van desde la privatizacin de empresas pblicas hasta la externalizacin o subcontratacin de servicios o tareas no incluidas en el giro especfico de las agencias pblicas. A nivel de los procedimientos, se est produciendo un profundo reestudio de los procesos administrativos y de informacin, generndose el consiguiente rediseo va la reingeniera, la creacin de unidades autnomas de gestin, la administracin por procesos y el diseo y utilizacin de indicadores de gestin(11). 7 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. En septiembre de 1995, 43 servicios pblicos representados por sus directivos mximos, suscriban en Santiago un compromiso de modernizacin ante el Presidente de la Repblica. En mayo de 1996 se reportaba que las metas anuales se encontraban cumplidas en un 80%(12). Examinando sus contenidos vemos que la mayora de estos compromisos incorporan una declaracin de misin y la obligacin de definir sus estrategias, orientarse al usuario, redisear sus procesos y comprometerse a la obtencin de resultados medibles. Estas acciones han sido fuertemente impulsadas por la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, que ha ido condicionando sus asignaciones presupuestarias a resultados medibles a travs de indicadores de gestin y que suelen expresarse, en relacin con los ejecutivos pblicos, en "contratos de desempeo"(13). A nivel de los sistemas de administracin de personal, se han estado proponiendo un conjunto de medidas, algunas ya en trmite legislativo y otras todava en el debate pblico. Ellas modificarn sustancialmente las condiciones laborales en el sector pblico. Algunas de ellas son las siguientes: - Introduccin de remuneraciones variables, ligadas al buen desempeo, medidas propuestas por el Ministerio de Obras Pblicas y por la Direccin General de Aduanas (en discusin en el Congreso). - Establecer remuneraciones mnimas para el sector pblico, permitiendo que cada institucin, segn sus metas y disponibilidades, fije sus remuneraciones. - Eliminar las plantas fijas y dejar en libertad de accin a los jefes de servicio para disponer del tipo y cantidad de personal que necesiten. - Eliminar la inamovilidad y ofrecer a cambio de menor estabilidad mejores sueldos. Medida ya en aplicacin: actualmente 30.4% del personal de los servicios pblicos est contratado fuera de planta (a "contrata"). - Establecer un rgimen laboral comn para el sector pblico y privado, sin inamovilidad y con derecho a huelga (con conciliacin obligatoria en los servicios estratgicos). Estas medidas estn siendo propuestas, algunas ya introducidas, y es claro que un cambio perceptible est operando en la gestin pblica en Chile. Sin embargo, el proceso es lento y no puede ser medido con escalas de tiempo de meses, sino de aos. Algunas de sus caractersticas, sin embargo, parecen irreversibles, pues reflejan inexorablemente las macro y micro tendencias de fines de siglo. El Estado de Bienestar de la segunda mitad del siglo XX est transitando hacia un nuevo modelo de organizacin gubernamental, ms apropiado para enfrentar y dirigir una alta y sostenida tasa de cambio social. "Cmo ser el Estado en el futuro prximo, digamos en el 2.000?" se preguntaba un autor (Deutsch) en 1981. Pareciera que la respuesta apunta al diseo de organizaciones que aprendan, socialmente adaptativas, con poder para conseguir resultados, seguido por una mayor preocupacin por la coordinacin e integracin a nivel global. 9.- Profesionalizacin, probidad y tica pblica Las medidas propuestas y el reperfilamiento del rol del ejecutivo pblico no pueden ser considerados solamente como intentos para mejorar la eficiencia, productividad y "profesionalizar" los servicios. Es necesario recuperar el alma de la administracin. El ejercicio de la funcin pblica es una actividad en beneficio del inters pblico, lo que supone la incorporacin de los valores que entraa el servicio pblico y el resguardo de la probidad. Es necesario actualizar el sentido del servicio pblico, ya que no basta slo la probidad sin preguntarse si estamos haciendo lo mejor para servir al pblico, proporcionando servicios de calidad, y ejerciendo la constante preocupacin para lograr la equidad en el acceso de los ciudadanos a estos servicios. La intensificacin de las capacidades del management pblico parece ser una condicin esencial para asegurar la flexibilidad y la adaptabilidad de las organizaciones pblicas en un mundo cambiante y crecientemente interdependiente. 8 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. El tema de la tica debe, por lo tanto, incorporarse e informar todos los esfuerzos conducentes a modernizar el Estado y a perfilar la figura del nuevo directivo. Notas (1) Esta divisin, que vemos en ocasiones reflejada en la estructura de un ministerio que separa las divisiones polticas y las divisiones ejecutivas, suele tener un efecto adverso en la eficiencia y eficacia de los sistemas organizacionales, al dificultar enormemente la coordinacin de acciones entre profesionales con diferentes expectativas y orientaciones. (2)Al respecto, Metcalfe y Richards (1989). Intentan clarificar la definicin convencional de que el management es "conseguir que se hagan las cosas mediante otros". Siguiendo a Simon, extienden el concepto de toma de decisiones desde el momento final de la eleccin hasta el proceso completo y complejo de alertar, explorar y analizar, lo que precede a aquel momento final. Simon (1961) distingui las siguientes fases de la toma de decisiones: una fase de informacin, relacionada con la bsqueda en el entorno de situaciones que demandan una solucin; una fase de diseo, relacionada con la formulacin de polticas alternativas; una fase de eleccin, relacionada con la seleccin de las vas de accin preferidas; y una fase de implantacin, que demanda nuevas decisiones. Por su parte, Leavitt (1983) propuso una triple divisin del proceso de management, en pilotaje, solucin de problemas e implantacin. En el pilotaje se trata de la visin, la innovacin, la misin; en la solucin de problemas se trata del anlisis, reflexin, razn; en la implantacin se trata de actuar, cambiar, hacer. El buen management no slo exige competencias para cada una de estas reas, sino adems habilidades para dirigir las relaciones entre ellas. (3)En nuestro artculo "Las polticas pblicas como redes conversacionales" (1989) abordamos un tratamiento anlogo de las "patologas" siguiendo un enfoque lingstico e identificando las siguientes anomalas: formulacin de polticas pblicas sin previa conversacin sobre posibilidades; acciones sin declaraciones (ejecucin burocrtica que no responde a polticas declaradas sino a meras rutinas); declaraciones sin accin (demagogia); formulaciones de poltica sin diseo claro de ejecucin (ej.: improvisacin de leyes). (4) Diagnstico y Rediseo de los Sistemas de Recursos Humanos del Poder Judicial. Jos Alvarez y otros. Proyecto Ministerio de Justicia - Universidad de Chile. Santiago, 1996. (5) Carlos Rodrguez Peaherrera (1996) propone ladistincin entrepolticas de Estado,queconstituyen verdaderos paradigmas de funcionamiento del Estado y que permanecen en el tiempo, y polticas gubernamentales, que contienen los lineamentos de accin concreta que, dentro de los marcos institucionales, un gobierno se propone. (6) Seminario Internacional "Inestabilidad y Polticas Pblicas", ALAP-CLAD, Quito, Ecuador, 29 de Abril de 1996, reunin en la cual se present la primera versin de este trabajo. (7)La Modernizacin de la Gestin Pblica. Les Metcalfe y Sue Richards. Op.cit. (8) El perfil del directivo pblico presentado corresponde a la etapa del "paradigma cliente-ciudadano", que comienza a primar en los servicios pblicos y que fuera precedido por el "paradigma gerencial" (focalizado en la eficiencia) y antes por el "paradigma burocrtico" (centrado en la regularidad de los procedimientos). El nuevo paradigma incorpora las dimensiones de eficiencia y eficacia, haciendo tambin nfasis en la promocin de la capacidad de los ciudadanos de hacer demandas al aparato estatal, y de que este responda con productos y servicios de calidad. (9)A la fecha, segn datos proporcionados por el Ministerio de Hacienda, se han duplicado los fondos destinados para capacitacin para 1996, y se han constituido comits de capacitacin (que incorporan a los dirigentes gremiales) en un tercio de los servicios pblicos del pas. (10)Modernizacin del Estado y Ciudadana, en los Procesos de Democratizacin de Amrica Latina. Trabajo presentado por Jos Sulbrandt en el II Encuentro Sobre la Modernizacin del Estado. Calidad de Servicio y Atencin del Usuario en el Sector Pblico. Santiago, Mayo de 1996. 9 Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 6 (Jul. 1996). Caracas. (11)Al terminar el mes de abril de 1996 se estaban aplicando indicadores de gestin en 50 servicios pblicos y se anunciaba la introduccin de una prctica anual de evaluacin de la calidad de los servicios para todas las instituciones pblicas. Discurso del Presidente de la Repblica en el II Encuentro Sobre la Modernizacin del Estado (1996). (12)Discurso presidencial op.cit. (13)A mayo de 1996 se encontraban suscritos contratos de desempeo por los directivos de 27 servicios de salud del pas. Discurso Presidencial op.cit. Referencias bibliogrficas ALVAREZ, M., Jos (1988): La Elaboracin, Anlisis, Formulacin, Ejecucin y Evaluacin de Polticas Pblicas. Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica. Direccin de Planificacin y Desarrollo Institucional. Panam. ------- (1989): "Las Polticas Pblicas como Redes Conversacionales", en Revista de Ingeniera de Sistemas, U. de Chile, Diciembre. ------- y otros (1996): Diagnstico y Rediseo de los Sistemas de Recursos Humanos del Poder Judicial. Proyecto Ministerio de Justicia - Universidad de Chile, Santiago. Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda (1996): Modernizacin de la Gestin Pblica. Dolmen Ediciones, Santiago. FREI R., Eduardo (1996): Discurso Inaugural del II Encuentro sobre la Modernizacin del Estado, Calidad de Servicio y Atencin del Usuario en el Sector Pblico. Santiago, Mayo. LAHERA, Eugenio (editor) (1993): Cmo mejorar la Gestin Pblica. Ciepln, Flacso, Foro 90`. Santiago. LEAVITT, Harold (1983): "Management and Management Education in the West: What Right and What Wrong?" London Business School Journal VIII (1): 18-23. METCALFE, Les y Richards, Sue (1989): La Modernizacin de la Gestin Pblica. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid. RODRIGUEZ P., Carlos (1996): "Inestabilidad y Polticas Pblicas en el Ecuador". Trabajo presentado en el Seminario de Inestabilidad y Polticas Pblicas, Quito, Ecuador, Abril. SIMON, Herbert A. (1961): The New Science of Management Decision. 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