Educacion en republica dominicana

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    06-Jul-2015

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  • 1. Este documento de discusin no es una publicacin oficial del Banco Interamericano de Desarrollo. Su propsito es servir como basepara la discusin de aspectos importantes relacionados al desarrollo econmico de los pases miembros del Departamento Regional deOperaciones II. Las opiniones y conclusiones contenidas en este documento pueden no necesariamente coincidir con las polticas yopiniones del BID, su Directorio o sus pases miembros.Debido al uso de datos normalizados de otras instituciones multilaterales, las cifras presentadas pueden diferir de datos nacionalesesencialmente por diferencias en definiciones, convenciones estadsticas y mtodos de compilacin.

2. PREFACIOEl Banco Interamericano de Desarrollo ha venido apoyando los esfuerzos de modernizacin delsector educativo desde la crisis econmica del 90 y el Plan Decenal de Educacin. En ese perodose han producido importantes logros: se aument la cobertura y la reinsercin de los jvenes alsistema y se moderniz el manejo de los recursos humanos impulsando una importante reformalaboral. En consecuencia, el sistema educativo ha logrado aumentar notablemente la matrcula deeducacin media, consolidar la cobertura de la educacin bsica y sentar las bases para una mejorgestin educativa.Sin embargo, queda mucho por hacer. El nuevo gobierno hereda una situacin crtica en el reafinancieradonde el gasto por alumno en 2003 retrocedi al nivel de comienzos de la dcada delos noventay una Secretara que necesita ejecutar a toda prisa las reformas administrativas ygerenciales que inici durante los ltimos cuatro aos. Bajo este marco operativo el documentoanaliza la situacin actual y sugiere acciones y polticas que podran ayudar a consolidar losimportantes avances del pasado y continuar el mejoramiento de la educacin pblica en laRepblica Dominicana. Miguel E. MartnezGerente Departamento Regional de Operaciones IIBelice, Costa Rica, Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala,Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua y Panam Washington, D.C., diciembre de 2004 3. EQUIPO DEL ESTUDIO SECTORIAL Y REVISORESEste estudio fue preparado por:Carola lvarezEstudios Temticos de Diagnstico:Juan Carlos Araujo Financiamiento de la Educacin 2000-2002Gustavo ArciaFinanciamiento de la Educacin 1995-2000Jos Pieros Financiamiento de la Educacin 2002-2004Marcelo Cabrol Poltica Salarial y Reforma de IncentivosOsvaldo Giordano Sistema de Pensiones, el INAMIBA y su viabilidadDarlyn Xiomara MezaEvaluacin de Medio Trmino del Programa deEducacin BsicaLesley OConnell Proyecciones de demanda, microplanificacin deinfraestructrura escolarLuis Jaime Pieros Evaluacin Nacional del Rendimiento EscolarMara Deni Snchez Estadsticas educativas, anlisis de flujos yencuestas de hogaresAlejandra Torres Reforma Laboral y Estatuto DocenteRevisores del Banco Interamericano:Gustavo CuadraArmando GodinezYuri SoaresJos Juan Gmez-LorenzoRevisores de la Secretara de Educacin:Rafael Espinal-FernndezAncell Scheker 4. NDICEI. INTRODUCCIN ........................................................................................................................ 1 A.Antecedentes ................................................................................................................ 1 B.Evaluacin del Sector Educativo.................................................................................. 3 C.Conclusiones y Estructura del Documento .................................................................. 6II.INDICADORES DE DESEMPEO ................................................................................................. 7 A.Escolaridad y Acceso ................................................................................................... 7 B.Eficiencia Interna del Sistema: Promocin, Repitencia y Desercin ......................... 12 C.Desempeo Acadmico y Niveles de Aprendizaje .................................................... 18 D.El Mercado Laboral Dominicano y la Experiencia Externa del Sistema Educativo .. 22 E.Conclusiones .............................................................................................................. 25III. EVOLUCIN DEL FINANCIAMIENTO ....................................................................................... 27 A.Evolucin y Estructura del Gasto Educativo.............................................................. 27 B.Gasto Educativo vs. Gasto en Educacin: Destino de los Recursos Presupuestados. 30 C.El Proceso Presupuestario y su Impacto sobre las Finanzas de la SEE...................... 33 D.El Gasto de la SEE ..................................................................................................... 35 E.El Gasto por Alumno.................................................................................................. 36 F.Ejecucin de los Fondos Externos.............................................................................. 37 G.Conclusiones .............................................................................................................. 38IV.LA PROFESIONALIZACIN DOCENTE ..................................................................................... 39 A.Los Salarios y su Reforma ......................................................................................... 39 B.Modernizacin de la Gestin de Recursos Humanos ................................................. 44 C.Reformas a las Regulaciones Laborales de los Docentes........................................... 50 D.La Formacin, los Incentivos Salariales y la Capacitacin Docente: Eslabones para un Mejor Desempeo ...................................................................................................... 54 E.Concluisones............................................................................................................... 55V. REFORMAS PENDIENTES Y OPCIONES DE POLTICA .............................................................. 56 A.Ampliar el Acceso ...................................................................................................... 56 B.Mejorar la Equidad..................................................................................................... 57 C.Aumentar la Calidad................................................................................................... 58 D.Afianzar el Financiamiento ........................................................................................ 59 E.Consolidar la Gestin de los Recursos Humanos ....................................................... 60ANEXO I........................................................................................................................................... 61 5. SIGLAS Y ABREVIATURASADP Asociacin Dominicana de ProfesoresCCC Comisiones de Construccin CurricularCONES Consejo Nacional de Evaluacin SuperiorDIGECOG Direccin General de Contabilidad GubernamentalFFAAFuerzas ArmadasFNFEFondo Nacional de Fomento a la EducacinINBIMAInstituto Nacional de Bienestar MagisterialITBIS Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y ServiciosLGE Ley General de EducacinONAPRES Oficina Nacional de PresupuestoPDE Plan Decenal de EducacinPIB Producto Interno BrutoSAF Servicios Administrativos FinancierosSEE Secretara de Estado de EducacinSEESCYT Secretara de Educacin Superior, Ciencia y TecnologaSIGEF Sistema Integrado de Gestin FinancieraTAE Tarjeta de Asistencia EscolarUASDUniversidad Autnoma de Santo Domingo 6. LISTA DE GRFICOSGRFICO 1Salario Real de los Maestros de Educacin PrimariaGRFICO 2Tendencias en la Tasa Bruta de Matriculacin por Ciclo EducativoGRFICO 3Proporcin de la Poblacin de Edad Escolar que Asiste a la EscuelaGRFICO 4Porcentaje de Jvenes Empleados que Asisten a la EscuelaGRFICO 5Planteles por Grados OfrecidosGRFICO 6Distribucin de Escuelas Urbana Pblicas con Oferta CombinadaGRFICO 7Escuelas Bsicas Urbanas con Matrcula SecundariaGRFICO 8Progresin Educativa Comparada. Mtodo UNESCOGRFICO 9Flujos Educativos Urbano y RuralGRFICO 10 Asistencia Masculina por LocalizacinGRFICO 11 Tasas de Repitencia y % de la Matrcula con Sobreedad 1997-98GRFICO 12 Progresin Escolar por GneroGRFICO 13 Rendimiento en Lenguaje, 3er. Grado de BsicaGRFICO 14 Rendimiento en Matemticas, 3er. Grado de BsicaGRFICO 15 Rendimiento en Lenguaje, 4to. Grado de BsicaGRFICO 16 Rendimiento en Matemticas, 4to. Grado de Bsica, por LocalizacinGRFICO 17 Rendimiento en Lenguaje, 4to. Grado de Bsica por ZonasGRFICO 18 Desempleo Juvenil/Desempleo Total en LACGRFICO 19 Gasto Ejecutado como % del Presupuesto y Gasto Mnimo por la Ley 66-97GRFICO 20 Gasto Ejecutado como % del PIB y Gasto Mnimo por la Ley 66-97GRFICO 21 Relacin Inversa entre la Ejecucin Presupuestaria de la SEE y los GastosEducativos de la PresidenciaGRFICO 22 Nivel de Gasto Presupuestario para cumplir con 4% PIB segn Ley 6697GRFICO 23 Distribucin de Acciones de Personal por Tipo de MovimientoGRFICO 24 Proyeccin de Matrcula de Educacin Media (3 escenarios) 7. LISTA DE CUADROSCUADRO I.1 Estructura del Sector EducativoCUADRO I.2 Cantidad de Alumnos por Nivel, 2002-2004CUADRO II.1Aos de Escolaridad Promedio por CohorteCUADRO II.2Porcentaje de Estudiantes que Aprueban la Educacin BsicaCUADRO II.3Tasas de Eficiencia Interna del Sector RuralCUADRO II.4Porcentaje de Asistencia Escolar por Quintil de Ingreso, 2000CUADRO II.5Indicadores de Eficiencia Interna del Nivel BsicoCUADRO II.6Grados Evaluados y Tipo de Evaluacin, 1991-1995CUADRO II.7Pruebas Nacionales por rea y CicloCUADRO II.8Tasa de Desempleo por tipo, 2000CUADRO II.9Relacin entre las Remesas y la Condicin LaboralCUADRO II.10 Retorno Privado a la Educacin, 1991-2000(%)CUADRO III.1 Gasto Pblico en Educacin e Indicadores, 1994-2003CUADRO III.2 Ejecucin Desagregada del Presupuesto de Educacin, 1999-2003CUADRO III.3 Estructura Presupuestaria de la SEC 2002CUADRO III.4 Distribucin del Gasto Administrativo y Tcnico-Pedaggico, 2002CUADRO III.5 Gasto por Alumno, 1995-2002CUADRO III.6 Ejecucin de Gasto de Prstamos ExternosCUADRO IV.1Multiplicidad de Salarios Bsico para un mismo CargoCUADRO IV.2Asignacin de IncentivosCUADRO IV.3Escala de Salarios Bsico Segn el Proceso de ConsolidacinCUADRO IV.4Acciones de Personal como consecuencias del Censo y la SincerizacinCUADRO IV.5Indicadores de Movimientos que Surgen del Nuevo SistemaCUADRO IV.6Antigedad del Personal Docente 8. I. INTRODUCCINA. AntecedentesLa crisis econmica de inicio de los aos noventa afect particularmente al sector educacin, elcual vena experimentando un deterioro sostenido producto de la reduccin de la inversin pblicapara el sector. El gasto pblico educativo como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) habadescendido de 2,8% en 1970 a slo 0,97% en 1991. Esa contraccin del gasto se manifest en lareduccin del salario real de los maestros y de los insumos educativos bsicos para mantener unafuncin de produccin educativa adecuada. Efectivamente, el salario nominal de los maestros portanda no fue indexado desde 1966 a 1978 mantenindose en RD$75. Esta poltica de no ajuste a lossalarios produjo una cada de 57% en el salario real que reciba el maestro. En los siguientes diezaos descendi un 5% ms y se redujo dramticamente de 1988 a 1991. En 1991 el salario real portanda que reciba un maestro equivala al 20% del salario que reciba en 1966. La reduccinsalarial se tradujo en un aumento de la tasa de desercin magisterial; se estima que entre 1989 y1990, 3.853 maestros abandonaron la docencia, elevndose la tasa de desercin magisterial a un7% del total de maestros1.La crisis del noventa fue el punto ms crtico de una tendencia decreciente del esfuerzo pblico porel sector. A partir de 1993 se inicia un proceso de recuperacin del sector impulsado por el PlanDecenal de Educacin (PDE) y sus acuerdos, los cuales quedan plasmados en la Ley General deEducacin (LGE) de 1997. Ambos proveen un marco de transformacin para el sector muyambicioso, el cual ha mostrado ciertos avances en la ltima dcada, como tambin varias reaspendientes. A continuacin se detallan estas reas. Grfico 11 Andrs Dauhajre, y Jaime Aristy Escuder. (2002). Los Maestros en Repblica Dominicana: Carrera e Incentivos Red de Centros de Investigacin, Documento de Trabajo #R-448. Banco Interamericano de Desarrollo. 9. -2-El Plan Decenal de Educacin. Frente a esta crisis, la Repblica Dominicana impuls mediante elPDE un esfuerzo de modernizacin de su sector educativo para aumentar el nivel y relevancia de laeducacin de su poblacin. El PDE fue el resultado de una consulta nacional que involucr alsector privado, la Secretaria de Estado de Educacin (SEE), la Asociacin Dominicana deProfesores (ADP) y la Sociedad Civil. Su propsito era lograr una transformacin profunda delsistema educativo, para que este fuera la base fundamental del desarrollo nacional y delciudadano2. El PDE identificaba parte de los bajos rendimientos del sistema en la masificacin dela cobertura, la cual incorpor nuevos grupos sociales, los cuales por ...sus caractersticas no[eran] las ms adecuadas para un buen rendimiento del aprendizaje. As se explican los fracasosdel aprendizaje: la repeticin, la sobreedad y la desercin transitoria y definitiva son, en efecto,influidas por muchas variables exgenas y endgenas que, por otra parte, la gestin del sistema noha tenido en cuenta3 .A partir de este diagnstico los objetivos del PDE eran los siguientes:Ampliar de manera significativa la actual cobertura y permanencia en la educacin bsica y reforzar las acciones de educacin de jvenes y adultos, con vistas a facilitar el acceso y la permanencia en el sistema educativo de sectores sociales marginados del proceso educativo.Introducir transformaciones profundas en el currculo para hacer posible una educacin de mayor calidad, ms pertinente y ms adecuada a los requerimientos actuales y futuros de la sociedad dominicana.Mejorar significativamente la condicin social, econmica y profesional de los educadores.Elevar los niveles de competencia y eficiencia de la Secretara de Educacin y de sus rganos descentralizados en la formulacin de polticas y en la planificacin y administracin de la educacin bajo su responsabilidad.Lograr una participacin efectiva y organizada de la sociedad en general, y de la comunidad organizada y de los padres de familia en particular, en la gestin del proceso educativo.Aumentar de manera apreciable los recursos econmicos que el Estado y la sociedad invierten en la educacin, ampliando de forma significativa la contribucin de fuentes convencionales y no convencionales al financiamiento de la educacin.La Ley General de Educacin (66/97). Frente a estos desafos es que se promulga, en 1997, laLey General de Educacin. Dicha ley plasma los acuerdos alcanzados a travs de un largo procesode consulta posterior al Congreso del Plan de Educacin y enfatiza aspectos claves para el sectoreducativo tales como:Reorganiza la estructura organizativa del sistema educativo,fomenta la innovacin y la flexibilidad curricular,establece metas especficas para el financiamiento del sector,establece los principios bsicos organizativos para la descentralizacin del sistema,enuncia las reas claves para una profesionalizacin real del docente, entre otros.Sin embargo, la aplicacin de varios aspectos de la LGE requeran del desarrollo de normativasespecficas. El desarrollo de las mismas ha sido un proceso lento y an queda bastante por hacer.Sin embargo, como se desarrollar en este documento, se ha avanzado bastante en reas clavecomo descentralizacin y profesionalizacin docente.2Plan Decenal de Educacin. (1992). Congreso Nacional de Educacin. Santo Domingo, R.D.3Plan Decenal de Educacin. (1992). Congreso Nacional de Educacin. Santo Domingo, R.D. 10. -3-B.Evaluacin del Sector EducativoLa estructura del sistema educativo dominicano incluido en la LGE comprende el nivel inicial,dos ciclos del nivel bsico, el nivel medio y el nivel superior. El nivel inicial es el primer nivel y supoblacin objetivo son los nios menores de seis aos. Slo el ltimo ao del nivel inicial, opreescolar, es obligatorio. El nivel bsico est divido en dos ciclos. El primer ciclo dura cuatroaos y comprende del 1er al 4to grado. El segundo ciclo comprende los grados 5to. a 8vo. El nivelbsico, incluyendo el preescolar, es el mnimo de educacin al que tiene derecho todo ciudadano yes obligatorio. El nivel medio tiene una duracin de cuatro aos divididos en dos ciclos, de dosaos cada uno. El primer ciclo de media, es comn a todos los estudiantes. El segundo ciclo demedia, comprende la modalidad general, la tcnico-profesional y la de artes. Cuadro I.1.Estructura del Sector EducativoGrados NivelCiclos1- 45- 89-1011-12 5 aos InicialPreescolar6a91er Cicloaos Bsico10 a 142do Ciclo aos 15 a 161er Cicloaos Medio17 a 182do Ciclo aosCasi el 25% de la poblacin Dominicana asiste a un centro educativo de bsica o media. Del totalde estudiantes, el sector pblico atiende al 81%, lo cual da una rpida y clara idea de laimportancia que tiene el sector en el pas, tanto desde un nivel de desarrollo del capital humano,como desde un nivel econmico; la SEE es el empleador ms grande del pas, con 79.000maestros. Cuadro I.2Cantidad de Alumnos por Nivel, 2002-20042002-20032003-2004 *CantidadPblicoPrivado TotalPblicoPrivadoTotal de Alumnos Preescolar101.580 75.942 177.522117.214 74.401191.615 Bsica1.320.944240.443 1.561.3871.346.591237.6181.584.209 Secundaria324.964 92.710 417.674322.247100.772423.019 Total 1.747.488409.095 2.156.5831.786.052412.7912.198.843 * Datos preliminares. Fuente: SEE.La Innovacin y Flexibilidad Curricular Durante las jornadas de trabajo para la elaboracin delPDE, en lo referido al rea curricular, se identificaron como problemas principales un currculoobsoleto y sobrecargado, que trabajaba contenidos irrelevantes y repetitivos, que se entregaba a losestudiantes por medio de una docencia rgida, que pona los nfasis en el aprendizaje pasivo,repetitivo y memorstico de los estudiantes y cuya promocin dependa de una evaluacinarbitraria.Frente a ello, el PDE consider que la educacin dominicana debe ponerse al servicio de lasolucin de los problemas claves que enfrenta la sociedad. Esto se traduca en la necesidad deconstruir un sistema nacional de educacin ms democrtico que el que hasta entonces exista, queofreciera una educacin de calidad y que integrara al aula de clases las necesidades sentidas en 11. -4-otras reas de la realidad nacional. As, los esfuerzos se enfocaran a generar alumnos interesadosen su propia sociedad, con el deseo de incorporarse crtica, creativa y productivamente a ella;alumnos formados integralmente, esto es, con fundados valores y actitudes ante la vida y el trabajoas como con las habilidades y conocimientos necesarios para hacer frente a las demandas delmundo actual. Esto exiga una profunda transformacin de las estructuras administrativa yacadmica de la educacin dominicana as como tambin del docente que deba llevar a la prcticadicha transformacin en el aula de clases.La filosofa que fundamenta y gua la propuesta de transformacin curricular expresada en el PlanDecenal, concibe al hombre como fin ltimo de la educacin. Un hombre abierto a su medioambiente, crtico permanente de sus instituciones, actor de su propio desarrollo y no espectadorpasivo de las transformaciones. En las Memorias del Congreso Nacional del Plan Decenal deEducacin celebrado en Santo Domingo a inicios de diciembre de 1992, se plantearon algunosprincipios del currculo de estudios: (i) debe ser participativo tanto en la etapa de planificacin,como en la ejecucin y evaluacin; (ii) debe ser flexible, y responder a las caractersticas de lasdiferentes regiones del pas; (iii) debe hacer mayor nfasis en los procesos que en los contenidos;(iv) el proceso de desarrollo curricular debe implicar internalizacin y dominio por todos losactores del proceso, as como los medios necesarios para su aplicacin, de manera que se garanticeel logro de sus fines y objetivos; y (v) el diseo del nuevo currculo debe contemplar todas aquellasacciones que sirvan de apoyo a su aplicacin efectiva.En este marco, lo que se esperaba de los educadores es que se convirtieran en promotores denuevas prcticas pedaggicas, que discutieran y plantearan soluciones a los problemas especficosdel aula y del centro de manera conjunta, que programaran el trabajo, la evaluacin y la reflexinsobre las prcticas docentes en encuentros peridicos que permitieran apreciar puntos comunes delos problemas a enfrentar. Para facilitar este propsito, se introdujeron las Comisiones deConstruccin Curricular conocidas, por sus siglas, como las CCC. En ellas, mediante laintroduccin progresiva de las innovaciones y de la sistematizacin de los aportes de los mismosdocentes, se esperaba completar el diseo curricular, adecuarlo a regiones y comunidades yestablecer los Contenidos Bsicos Comunes que se trabajaran a nivel nacional, en cada rea oasignatura.Sin embargo, resultados obtenidos hasta la fecha demuestran una muy pobre implementacin yvalidacin del mismo, que no ha dado a los docentes los medios necesarios (programas y guas deapoyo) que lo hicieran descender de conceptos a contenidos especficos. Igualmente lareadecuacin curricular se plante como un proceso radicalmente descentralizado, lo que hagenerado una desconexin entre los procesos tericos macros y el contenido y prcticas en el aula,como para producir logros especficos. As, para citar un ejemplo paradigmtico, en la Propuestade Transformacin Curricular se definen hasta porcentajes de participacin de la comunidadeducativa en la definicin y adecuacin del currculo que tendra que ser desarrollado por lasescuelas y la comunidad. Esto, en un sistema que tradicionalmente haba sido totalmentecentralizado desde el punto de vista administrativo, y en el que no haba una previa experienciasistemtica de participacin comunitaria, engendraba grandes riesgos si no se mantena coherenciaentre lo terico, los instrumentos y las prcticas del aula.El nivel y fuentes de financiamiento para el sector se establecen a travs de la Ley 66/97. As, elgasto pblico en educacin deba alcanzar para el ao 1999, un mnimo de 16% del gasto pblicototal o un 4% del PIB, cual fuera mayor de los dos. De igual forma, la composicin del gasto debaguardar una relacin de no ms del 80% para gastos corrientes y un 20% para gastos de capital.Adicionalmente, la Ley marca una serie de incentivos a actores privados para fomentar laparticipacin de estos en el financiamiento educativo. Primero, las donaciones...de empresas a 12. -5-las instituciones sin fines de lucro...dedicadas a la educacin, a la investigacin y al fomento de lainnovacin tecnolgica, quedarn exentas del impuesto sobre la renta hasta un 5 % de la renta netaimponible Segundo, se exonera ...todo impuesto de aduana, as como el Impuesto a laTransferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS), la importacin y venta de losmateriales y equipos educativos, textos e implementos necesarios para las actividades educativas ydocentes de los niveles pre-universitarios.... Esta rea nunca se implement, lo cual no permitiampliar los niveles de gasto educativo por otras fuentes.Finalmente, queda pendiente hasta la fecha, la creacin del Fondo Nacional de Fomento a laEducacin (FNFE), el cual debera asignar sus recursos a travs de las Juntas Distritales y Juntasde Centros Educativos para el desarrollo de proyectos especiales presentados por stas. El FNFE sefinanciara por las siguientes fuentes: (i) herencias no reclamadas; (ii) 5% de los impuestossucesorales; (iii) 5% de cualquier inmueble que venda el Estado; (iv) 20% de las cuentas inactivasen bancos, en asociaciones de ahorro y prstamo; y (v) incautaciones aduaneras, fiscales o polica.La descentralizacin de las funciones y servicios educativos se propone como una estrategiagradual. Para ello, la ley establece que se conformarn rganos descentralizados a nivel regional,distrital y del centro educativo. Estos rganos sern regidos por juntas regionales, distrital y decentro que no slo tendrn como funcin velar la aplicacin de las polticas educativas, sinotambin la administracin de presupuestos asignados dentro del presupuesto global de la SEE. Enjunio del ao 2000, se aprueba el Reglamento de las Juntas Descentralizadas por medio de laordenanza No.32000, de la SEE.La aprobacin de la normativa viabiliza el arranque del proceso de descentralizacin, crendose nomenos de un tercio del total de juntas en centros educativos de media en los ltimos tres aos. ElBanco ha apoyado este proceso proveyendo asistencia tcnica para la creacin, capacitacin yfuncionamiento de las Juntas de Centro y financiando para la totalidad de las escuelas una canastaeducativa bsica que incluye material educativo (material didctico, equipo y mobiliario), gastosde operacin (materiales y/o servicios relacionados con la operacin, logstica y papelera para laadministracin de los fondos), y mantenimiento de infraestructura, mobiliario y equipo que permitael buen funcionamiento del centro educativo. El monto a transferir a cada plantel est determinadoen funcin del nmero de secciones en dicho plantel. Adems, el Banco ha provisto asistenciatcnica para el diseo y puesta en marcha de proyectos pedaggicos, mediante la realizacin deconcursos abiertos a la totalidad de los centros educativos.La puesta en marcha de un nuevo modelo de gestin educativa requiere centros capaces degerenciar su desarrollo. Para incentivar la eficiencia en la gerencia escolar es necesario racionalizarlas polticas de descentralizacin del sistema y la organizacin interna de los centros. Las escuelasadolecen de serios problemas administrativos y gerenciales generados por el funcionamiento dediferentes centros educativos en un mismo plantel, o edificio, sin ningn tipo de planificacin queles permita tener una visin integrada de los servicios que se prestan. Cada tanda, o turno, porplantel tiene su propio director e instrumento de administracin lo cual limita la visin integral delmismo haciendo un uso inadecuado de los recursos educativos existentes como espacios fsicos,laboratorios, material didctico, mobiliario, entre otros. Adems, la mayora de los docentestrabajan en dos tandas en distintos planteles, por lo cual deben desplazarse fsicamente de un ladode los centros urbanos a otro. Esta situacin no permite velar por el cumplimiento exacto de loshorarios y calendario escolar definidos legalmente.El proceso de mayor gestin, autonoma de los centros y descentralizacin es an incipiente y launificacin de los centros en cada plantel an est pendiente. Las escuelas de educacin bsica nohan iniciado su proceso de mayor autonoma, ni las regionales y distritales de las SEE tiene unesquema claro para la descentralizacin de funciones. Muchas de las reas para posibles avances 13. -6-en el proceso de descentralizacin han estado supeditadas a la modernizacin administrativa de laSEE y la informatizacin de los procesos; los cuales han mejorado mucho en los ltimos tres aos,como se ver ms adelante.C.Conclusiones y Estructura del DocumentoEl objetivo de este documento es analizar la situacin actual de la educacin bsica y media de laRepblica Dominicana y sugerir polticas y acciones que ayuden a mejorar su cobertura y calidad.Este anlisis examina especialmente el desempeo del sector educativo durante la ltima dcada,incluyendo la crisis econmica, el descenso repentino del financiamiento pblico y lasconsecuencias a corto y largo plazo que este descenso implica. Las polticas sugeridas solamenteafectan a las acciones que debe iniciar el Gobierno a travs de la SEE, reconociendoexplcitamente que varias polticas sugeridas por el Banco Interamericano de Desarrollo en susanlisis anteriores ya estn en proceso de ejecucin.Aunque el sector ha experimentado un nivel significativo de avance en los ltimos aos, losresultados educativos an indican que queda mucho por hacer. Menos de la mitad de alumnos deprimer grado terminan el cuarto grado a tiempo y menos de un cuarto llegan a tiempo al octavogrado. Solamente el 10% de los que ingresan al primer grado finalizan la secundaria a tiempo y lasinequidades campo-ciudad y zonas urbanas marginadas han aumentado. En este sentido, el PDEasumi que los aumentos de cobertura y calidad aseguraban una inclusin inmediata de los gruposms marginados y no se plante una estrategia educativa diferenciada para la atencinEl currculo reformado y las nuevas prcticas de enseanza no han sido completamenteinternalizadas en la prctica docente (Meza, 2000). Cerca del 20% de los maestros no tienen ttuloformal para ejercer sus funciones y ms del 40% dan dos tandas de clases. Prcticamente no existeninguna relacin entre el salario magisterial y su desempeo en el aula. En relacin a su segundoobjetivo, las acciones posteriores al PDE lograron reformar el currculo pero su completaimplantacin an est pendiente. De igual modo, la profesionalizacin docente es una tareapendiente, an cuando en los ltimos aos se ha avanzado en el marco regulatorio del sector.El financiamiento por alumno ha mejorado paulatinamente durante la ltima dcada, pero la crisiseconmica iniciada en 2002 ha afectado gravemente al sector, el cual ha experimentado una cadade ms de un tercio en su financiamiento. Aunque no hay datos fidedignos, es posible que estacrisis financiera resulte en la eventual fuga del sistema de los mejores maestros y de la eventualprdida de equidad que ocasionara la salida del sistema de los estudiantes de educacin media quenecesitan trabajar.El sector educativo enfrenta una nueva situacin de crisis despus de ms de diez aos de mejorasy crecimiento econmico. La crisis econmica trae como consecuencia para el sector undesaceleramiento de los procesos de modernizacin que ya estaban en marcha y un posibleestancamiento de las reformas pendientes. Por lo tanto, el nfasis en las recomendaciones que sederiven de este anlisis ser sobre las acciones an no tomadas o sobre las inconclusas.El documento consta de 5 captulos. El primer captulo se concentr en una resea delsector enfatizando los avances en reas de reforma y las que an estn pendientes. Elsegundo captulo revisa la evolucin de los indicadores de desempeo del sector. El tercercaptulo trata sobre el financiamiento del sector. El cuarto captulo se concentra en lasacciones y polticas que afectan a sus recursos humanos. Finalmente, el captulo cincopresenta las conclusiones y recomendaciones de polticas que resultan del anlisis sectorialaqu descrito. 14. II.INDICADORES DE DESEMPEOEste captulo resume los indicadores de desempeo relacionados al acceso, eficiencia interna,desempeo acadmico y eficiencia externa del sector educativo en los ltimos aos. Su objetivo esanalizar la trayectoria del sistema durante la ltima dcada y contrastarla con la evolucin de otrospases de la regin. El propsito de este anlisis es documentar la recuperacin del sector desde lacrisis econmica de los aos noventa.A.Escolaridad y AccesoLa ampliacin del acceso a mayores niveles de educacin se refleja en la escolaridad promedio quecada cohorte logra obtener4. A nivel regional las estadsticas indican claramente una tendenciaascendente: a medida que aumenta el acceso a la educacin tambin aumenta la escolaridadpromedio de cada cohorte. El cuadro II.1 presenta la escolaridad promedio alcanzada por lascohortes de individuos nacidos en las dcadas de 1930, 1940, 1950, 1960 y 19705. Entre lasdcadas de 1930 y 1970 la regin latinoamericana aument la escolaridad promedio en 4,6 grados.En este mismo perodo la Repblica Dominicana aument su escolaridad promedio en 5,9 grados,colocndola entre los pases de mayor rendimiento durante este perodo. En trminoscomparativos, Corea y Taiwn aumentaron en 6,8 y 6,5 los grados promedio de escolaridaddurante esas cuatro dcadas.Cuadro II.1 Aos de Escolaridad Promedio por Cohorte Pas Ao de nacimiento CambioCambioCambio 1930 1940 1950 19601970 1930-1950 1950-1970 1930-1970Honduras1,43,24,65,6 6,13,2 1,4 4,7Nicaragua 2,03,24,35,8 5,82,2 1,6 3,8El Salvador 2,13,24,15,7 7,02,0 2,9 4,9Brasil2,83,65,26,2 6,72,4 1,5 3,9Mxico2,94,26,78,2 9,33,8 2,6 6,4Venezuela 3,25,16,97,9 8,33,7 1,4 5,1Bolivia 3,34,56,37,0 8,62,9 2,3 5,2Paraguay3,85,16,17,4 7,32,3 1,2 3,5Ecuador 3,94,56,58,5 9,52,6 3,0 5,6Colombia3,94,46,27,7 8,42,3 2,2 4,4Costa Rica4,35,77,18,8 8,42,8 1,3 4,1Chile 5,27,18,9 10,111,13,7 2,1 5,8Panam5,86,98,8 10,310,13,1 1,3 4,4Per6,06,37,49,410,01,4 2,6 4,0Jamaica 6,97,98,39,610,61,4 2,3 3,7Repblica 3,24,27,08,6 9,13,9 2,1 5,9DominicanaPromedio LAC4,15,3 6,98,2 8,82,7 1,9 4,6Corea5,37,79,5 11,0 12,0 4,3 2,5 6,8Taiwn 5,85,88,9 11,0 12,3 3,2 3,3 6,5EE.UU.12,3 12,9 13,6 13,3 13,4 1,3-0,2 1,1Fuente: Behrman, Duryea y Szkely, (1999).Tabulaciones de los autores con base en Encuestas de Hogares y el Anuario Estadstico de la UNESCO, 1997.4 Esta seccin se basa en el anlisis de Behrman, Duryea y Szkely (1999).5 A pesar que las encuestas de hogares slo contienen informacin de un momento en el tiempo, al incluir informacin sobre el nivel de escolaridad obtenido y el ao de nacimiento de un grupo aleatorio de individuos, nos permite crear series de tiempo sobre la escolaridad de las cohortes. 15. -8-Los aumentos en escolaridad logrados por los pases latinoamericanos se concentranprincipalmente entre los cohortes nacidos entre 1930 y 1950, cuando hubo un salto de 2,7 gradosen la escolaridad promedio regional. Este aumento en escolaridad se redujo a 1,9 grados para losnacidos entre 1950 y 1970. Es decir, la escolaridad sigui aumentando, pero a una tasa decreciente.El cambio en escolaridad para los cohortes nacidos entre 1930 y 1950 en Repblica Dominicanafue de 3,9 grados y para los nacidos entre 1950 y 1970 fue de 2,1 grados, con una reduccin netaen el ritmo de crecimiento de 1,8 grados. Este mismo clculo rinde una reduccin neta paraAmrica Latina de 0,8 grados. Como resultado, la Repblica Dominicana mejor su escolaridadpero a un ritmo menor que el promedio de la regin.En resumen, la poblacin Dominicana menor de 30 aos (Vg.: aquellos nacidos despus de 1973)muestra una mejora paulatina en escolaridad que, no obstante, est progresando a un ritmo menorque el promedio latinoamericano. Aunque no hay estudios concretos que expliquen ladesaceleracin de la escolaridad, es factible postular que la reduccin en el financiamientoeducativo derivado de la crisis econmica de principios de los noventa desaceler el aumento de laescolaridad en el pas. Por esto, dentro de las reformas planteadas por el Plan Decenal se haincluido la necesidad de mejorar an ms el acceso escolar y lograr una mayor progresineducativa en el pas.En cuanto al acceso a la educacin, el pas muestra un aumento significativo, lo cual es consistentecon el aumento de la escolaridad. El Grfico 2 muestra que el pas ha experimentado una mejorasostenida en el acceso a la educacin durante la ltima dcada6. Entre 1992 y 2002 la tasa bruta dematriculacin para el primer cicloes decir, la relacin entre la matricula de los cuatro primerosgrados de primaria y la poblacin de 6 a 9 aos de edadaument de 91% a 138%, lo cual es unindicador claro de un aumento en la cobertura escolar7. Para el segundo ciclogrados 5 al 8 yedades de 10 a 13 aosla tasa bruta de matriculacin aument de 42% en 1992 a 90% en 2002.Grfico 2. Tendencias en la Tasa Bruta de Matriculacin por Ciclo Educativo 1.60 1.40 1.20 1.00Porcentaje 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00 1992-1993 1993-1994 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 Inicial Primer cicloSegundo ciclo Media Fuente: Anlisis propios en base a estadsticas de la SEE.6Para propsitos de este grfico la tasa bruta de matriculacin se calcula dividiendo la matrcula de cadagrupo de edad por la poblacin del mismo grupo etreo. Exceptuando el ltimo ao de la serie paraeducacin inicial, el cual muestra un descenso significativo que debe ser verificado.7La tasa bruta de escolaridad es frecuentemente mayor al 100% porque incluye a repitentes y a jvenes desobreedad. 16. -9-Tpicamente la tasa bruta de matriculacin se reduce a medida que aumenta el nivel escolar, puestoque la desercin estudiantil reduce el valor del numerador de esta tasa. Es por eso que la tasa brutade matriculacin del segundo ciclo es menor que la del primer ciclo y la tasa del nivel medio esmucho menor que las dos anteriores. La evidencia mostrada en el Grfico 1 no es una excepcin.En 1992 la tasa bruta de matriculacin de educacin media era 23%, la cual es mucho menor que latasa inicial de los otros dos ciclos. An as, la cobertura del ciclo medio tambin mejornotablemente, llegando a 62% en 2002un aumento neto de 39 puntos porcentuales en 10 aosy prcticamente triplicando la matrcula en educacin media. Este crecimiento acelerado del nivelmedio no puede ser explicado simplemente por el aumento en la eficiencia interna del nivel bsico,lo cual sugiere que hubo un perodo de fuerte reingreso de desertores anteriores y de altas tasas deextra-edad.El crecimiento de la matrcula se refleja tambin en los niveles de asistencia. RepblicaDominicana tiene uno de los niveles ms altos de asistencia escolar de la regin latinoamericana,incluso ms altos que en pases de desarrollo educativo avanzado como Chile o Uruguay. ElGrfico 3 muestra la proporcin de nios que reporta estar asistiendo a la escuela, por grupo deedad8. La asistencia escolar entre los nios mayores de 12 aos es la ms alta del grupo comparadoen el grfico.Grfico 3. Proporcin de la Poblacin de Edad Escolar que Asiste a la Escuela 1.00 0.90 0.80 0.70 0.60Porcentaje 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.006 7 8910 11 12 1314 15161718 19 20 21Edad El SalvadorHondurasRep. Dominicana ChileUruguay * Fuente: anlisis sobre la base de las encuestas de hogares, RES/BIDLos datos sobre asistencia escolar tambin sugieren que la flexibilidad en el acceso a la educacin,especialmente las polticas que permitieron el reingreso de grupos que ya haban desertado, lomismo que la flexibilidad en los horarios y modalidades de oferta escolar, ha tenido un impactoimportante sobre la asistencia. Parte de las polticas pblicas que fomentaron el reingreso dedesertores previos, sobre todo al nivel medio, fue la gran proliferacin de oferta de turnos(conocidos como tandas) vespertina y nocturna. Esto permiti que el costo de oportunidad de losjvenes de asistir a la escuela se redujera, ya que el reingreso no les implicaba tener que dejar de8El grfico se basa en las encuestas de hogares de cada pas, lo cual permite comparar los niveles deasistencia entre los pases y hacer comparaciones vlidas con las cifras reportadas por la Secretara deEducacin. 17. - 10 -trabajar, permitindoles asistir durante las horas cuando su costo de oportunidad era menor que susalario de reserva. Como resultado, la oferta ampliada de turnos alternativos incentiv una mayorasistencia y permanencia escolar, lo mismo que cre grandes problemas de hacinamiento y deineficiencia en la utilizacin de los recursos educativos, como se ver ms adelante. El Grfico 4muestra las grandes diferencias que existen dentro de los pases de Amrica Latina en cuanto a laasistencia escolar de los jvenes que trabajan. Para el grupo de jvenes entre 15 y 16 aosRepblica Dominicana, junto con Brasil y Per, tiene las tasas ms altas de asistencia escolar.Grfico4 . Porcentaje de jvenes empleados queasisten a la escuelaVenezuelaUruguay El Salvador Paraguay Peru PanamaNicaraguaMexicoHondurasGuatemalaEcuador Rep Dom.Costa Rica ColombiaChileBrazilBoliviaArgentina 0.0 20.040.060.0 80.0 100.010 a 14 aos 15 a 16 aosFuente: anlisis sobre la base de las encuestas de hogares, RES/BIDEl mejor acceso escolar se concentra en la educacin bsica del sector urbano (Grfico 5).Desafortunadamente en el sector rural el acceso no mejora a partir del segundo ciclo de laeducacin bsica (5 grado en adelante). La reduccin en el acceso rural est muy relacionada condeficiencias en la oferta educativa, ya que las escuelas rurales son en su mayora pequeas, ms del50% son multigrados9, tienen un promedio de 24 alumnos por escuela y la mayora cuentan conslo uno o dos maestros. El 44% de las escuelas rurales llegan solamente al 4 grado, mientras queen el sector urbano solamente el 14% de las escuelas tienen la misma limitacin. El resultado netoes que en las zonas rurales la proporcin de estudiantes que completan la educacin bsica esmucho menor que en las zonas urbanas.Si bien la oferta de educacin bsica en el sector urbano es adecuada a la demanda, la subinversin en infraestructura en el nivel medio ha generado una distorsin importante: la sobreutilizacin de la infraestructura escolar del nivel bsico, lo cual ha llevado a una gran expansin delas tandas nocturnas. En 1999, cerca del 60% de la matrcula de educacin media se alojaba enplanteles de bsica y un 33% de la matrcula era atendida en tandas nocturnas. El 45% de los9Salas multigrado son aquellas donde nios de varios grados son atendidos por un mismo docente en unamisma aula. 18. - 11 -planteles de bsica urbanos opera con tres tandas y un 55% adicional funciona con dos tandas conoferta mixta de niveles bsico y medio (Grfico 6). Esto ha provocado un alto grado dehacinamiento en las escuelas bsicas urbanas y una sobre utilizacin de la infraestructura, la cualse deteriora rpidamente y genera un mal ambiente escolar. Grfico 5. Planteles por grados ofrecidos 100%7%90%34%23%80%70%10% otro60% 1a812%33%1a750%1a640% 1a527%30% 8%1a45%