COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA ...

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  • COMPETENCIA FUNCIONAL DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Limitaciones La competencia funcional del juez de segunda instancia est limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de sustentacin del recurso de apelacin y no por el mero acto procesal dispositivo de parte, a travs del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva providencia. Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelacin, cuando el apelante es nico, no son irrestrictas, pues estn limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus, introducido como precepto en el artculo 31 de la Constitucin Poltica y consagrado por el artculo 357 del C. de P. C. y, en segundo orden, por el objeto mismo del recurso de apelacin (revocar o modificar la providencia), cuyo marco est definido, a su vez, por las razones de inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante, en relacin con la situacin creada por el fallo de primera instancia. As, pues, al juez de segundo grado le est vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primer grado que son aceptados por el recurrente (bien porque omite reargirlos en la sustentacin del recurso de apelacin o bien porque expresamente los elimina de la discusin manifestando su asentimiento en relacin con ellos), pues stos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo mismo, debe decirse que, frente a dichos aspectos, fenece por completo el litigio o la controversia. ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS DE CARACTER SUBJETIVO - La fuente del dao determina el medio de control procedente para analizar la controversia / MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE - Origen del dao / ACCION CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA PROCEDENTE - Origen del dao En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia de la Sala ha sealado que, en las acciones contencioso administrativas de carcter subjetivo, la fuente del dao determina el medio de control procedente para analizar la controversia y, sta, a su vez, la que establece la tcnica apropiada en la formulacin de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la va jurisdiccional, de manera que si, por ejemplo, el dao tiene origen en la ilegalidad de un acto administrativo de carcter particular y concreto, la accin procedente ser la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, para obtener el restablecimiento de los derechos subjetivos y la indemnizacin de los perjuicios causados, resulta menester emitir pronunciamiento acerca de la nulidad del acto, para efectos de desvirtuar las presunciones de legalidad y de veracidad que reviste y que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento, en los trminos del artculo 66 del C.C.A. Pero, si el origen del dao no estriba en un acto administrativo, sino en un hecho jurdico (accin), una omisin o una operacin administrativa, la accin procedente ser la de reparacin directa. NOTA DE RELATORIA: Consultar sentencia de 23 de abril de 2008, exp. 15906 EXPEDICION DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA UN DAO ANTIJURIDICO - Procede la accin de reparacin directa para obtener la indemnizacin de los perjuicios causados a travs del acto / EXPEDICION DE UN ACTO ADMINISTRATIVO QUE CAUSA UN DAO ANTIJURIDICO - Procede el medio de control de reparacin directa para obtener la indemnizacin de los perjuicios causados a travs del acto / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL O CULPA IN CONTRAHENDO - Ser la particularidad de cada caso la que determine la accin procedente / RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL O CULPA IN CONTRAHENDO -

  • Ser la particularidad de cada caso la que determine el medio de control procedente En algunos eventos, el origen del dao antijurdico, es decir, aquel que el administrado no est en la obligacin de soportar, surge de la expedicin de un acto administrativo legal, cuya validez es incuestionable. En este caso, resulta improcedente promover la accin de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la indemnizacin de los perjuicios causados a travs del acto, pues esta accin y la de simple nulidad estn instituidas, en esencia, para controlar la legalidad de los actos administrativos y para pretender la declaracin de nulidad de los mismos, con el fin de restablecer el orden jurdico que se ha visto alterado por causa del acto viciado de nulidad, con efectos ex tunc. La accin idnea para canalizar las pretensiones indemnizatorias, en este caso, es la de reparacin directa. Las anteriores precisiones resultan importantes para determinar cul es la accin procedente para debatir la responsabilidad precontractual (culpa in contrahendo) de la administracin pblica, pues a diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, en la contratacin estatal la etapa precontractual se gestiona a travs de una actuacin administrativa reglada que se debe ceir a todo el plexo axiolgico enunciado por el artculo 23 de la Ley 80 de 1993 y ello implica que las entidades administrativas se deben manifestar a travs de actos administrativos, hechos, reglamentos y simples actos de la administracin que, por supuesto, son susceptibles de los medios de control jurisdiccional en la forma prevista por el ordenamiento jurdico. Por tal razn, no es posible afirmar de manera categrica que la responsabilidad precontractual de la administracin pblica es susceptible de ser analizada a travs de una sola de las acciones que consagra el Cdigo Contencioso Administrativo, pues ser la particularidad de cada caso lo que determine la accin procedente, con sujecin a los criterios anotados. RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL - Ilegalidad del acto previo a la adjudicacin. Requisitos para que proceda la indemnizacin El supuesto de responsabilidad precontractual de la administracin pblica que con ms frecuencia se presenta es el que tiene origen en la ilegalidad del acto previo de adjudicacin, caso en el cual, para que se abra paso la indemnizacin por haber sido privado del derecho de ser el adjudicatario del proceso de seleccin, el demandante est en la obligacin de acreditar, de una parte, que el acto administrativo efectivamente lesion normas superiores del ordenamiento jurdico y, de otra, que, efectivamente, su propuesta era la mejor y la ms conveniente para la administracin -en trminos del servicio pblico-, es decir, que su propuesta era la que deba ser favorecida con la adjudicacin, por cumplir la totalidad de los requisitos legales y de los contemplados en el respectivo pliego de condiciones, que es la ley del proceso de seleccin y la que materializa los criterios que informan el deber de seleccin objetiva, tal como lo dispone el artculo 29 de la Ley 80 de 1993. Cosa similar sucede cuando el perjuicio se genera por la ilegalidad del acto administrativo previo a travs del cual se declara desierto el proceso de seleccin. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 29 RESPONSABILIDAD PRECONTRACTUAL - Inters patrimonial negativo o de confianza. Nocin, definicin, concepto / ACTO DE ADJUDICACION QUE OTORGA DERECHO - No suscripcin del contrato en la fecha convenida, sin justo y atendible derecho. Procede la accin de reparacin directa / ACTO DE ADJUDICACION QUE OTORGA DERECHO - No suscripcin del contrato en la fecha convenida, sin justo y atendible derecho. Procede el medio de

  • control de reparacin directa / NO SUSCRIPCION DEL CONTRATO EN LA FECHA CONVENIDA, SIN JUSTO Y ATENDIBLE DERECHO - Procede la responsabilidad extracontractual del Estado Existen otros casos que dan lugar a la responsabilidad precontractual, donde lo que se persigue es el llamado inters patrimonial negativo o de confianza, como sucede cuando una de las partes se sustrae de la obligacin de celebrar el contrato en la fecha convenida, sin justo y atendible motivo, caso en el cual, la jurisprudencia de esta Corporacin ha sealado que la accin de reparacin directa es la idnea para solicitar la indemnizacin de perjuicios que se causan (inters negativo), pues el artculo 86 del C.C.A. seala que la persona interesada podr demandar directamente la reparacin del dao cuando la causa sea un hecho, una omisin, una operacin administrativa o la ocupacin temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos pblicos o por cualquier otra causa, al paso que el artculo 90 de la Constitucin Poltica prev que el Estado responder patrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables, causados por la accin o la omisin de las autoridades pblicas. Obsrvese que en estos casos la accin de responsabilidad extracontractual es procedente, porque, a pesar de que puede mediar un acto administrativo (generalmente el de adjudicacin), ste no es el generador del dao; por el contrario, es el que otorga el derecho cuyo desconocimiento engendra la obligacin indemnizatoria. ( ) en materia contencioso administrativa, la obligacin indemnizatoria en la etapa precontractual puede tener origen en la ilegalidad de la actuacin administrativa que genera la nulidad del acto previo o en un hecho con relevancia jurdica que puede ocasionar daos, por el incumplimiento de las pautas que informan la buena fe y los deberes secundarios de conducta durante la etapa preliminar o de formacin del contrato, como se dijo en precedencia, de manera que, segn las circunstancias especficas, las pretensiones se pueden orientar a travs de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, de la accin de controversias contractuales o de la accin de reparacin directa. NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema consultar de 7 de junio de 2001, exp. 13405 FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 86 CAUSA DEL PERJUICIO - Ilegalidad del acto administrativo que revoc directamente el acto de apertura de licitacin. Procede la accin de nulidad y restablecimiento del derecho En el caso que analiza la Sala, los demandantes ubicaron la causa de los perjuicios en la ilegalidad del acto administrativo que revoc directamente el acto de apertura de la licitacin pblica CAM-005-97 y, en ese sentido, la accin de nulidad y restablecimiento del derecho promovida es idnea para analizar las pretensiones de la demanda, tal como lo establece el artculo 87 del C.C.A. (subrogado por el artculo 17 de la Ley 446 de 1998), pues se trata de un acto administrativo previo, proferido con ocasin de la actividad contractual que puso fin a la actuacin administrativa tendiente a seleccionar al contratista de la administracin, de modo que, al margen de que los pedimentos de orden declarativo y condenatorio tengan o no vocacin de xito, desde el punto de vista estrictamente procesal el instrumento ejercitado es el apropiado. No obstante, tal como lo seal el Tribunal de primera instancia, en este caso especfico el demandante bien pudo haber promovido la accin de reparacin directa, sin cuestionar la legalidad del acto administrativo que puso fin al proceso de seleccin; pero, en esta hiptesis, generalmente el inters indemnizable se reduce al reconocimiento de los gastos en que incurri el oferente en la elaboracin y en

  • la presentacin de la propuesta y a la prdida de oportunidad de haber celebrado y ejecutado otro contrato, perjuicios stos que tienen relacin con la terminacin anormal del proceso de escogencia, pues al revocarse el acto de apertura del proceso de seleccin, por exclusiva voluntad de la entidad pblica, se elimin la legtima expectativa que tenan los oferentes de que el proceso de seleccin continuara y, ello es un hecho que desconoce la buena fe y la confianza legtima que debe gobernar el iter contractual. FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 87 / LEY 446 DE 1998 - ARTICULO 17 ACTO DE APERTURA DEL PROCESO DE SELECCION - Revocatoria directa / ACTUACION ADMINISTRATIVA PREPARATORIA - Seleccin del contratista. Fases La actuacin administrativa preparatoria, orientada a seleccionar al contratista de la administracin, se desarrolla en dos fases: una interna y otra externa. La primera de dichas fases es previa al procedimiento administrativo de seleccin y la desarrolla internamente la entidad administrativa. Comprende, entre otros aspectos, la identificacin de la necesidad que requiere satisfacer la administracin, la forma en que la debe suplir la necesidad, la identificacin del proceso de seleccin apropiado, la solicitud de autorizaciones, la realizacin de los estudios previos, de los estudios del sector, la consulta de los precios del mercado, la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones, etc., y la segunda fase (la externa) es la etapa precontractual propiamente dicha, que inicia con el acto administrativo de apertura del proceso de seleccin, que es aquel por medio del cual la administracin declara o exterioriza, con fuerza vinculante, la voluntad de iniciar un procedimiento administrativo orientado a escoger a su contratista (artculo 30, numeral 1, Ley 80 de 1993). FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 30.1 ACTO DE APERTURA DEL PROCESO DE SELECCION - Revocatoria directa / ACTO DE APERTURA DEL PROCESO DE SELECCION - Acto administrativo de carcter general / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Nocin. Definicin. Concepto [Acto de apertura del proceso de seleccin] se trata, indiscutiblemente, de un acto administrativo de carcter general que crea una situacin jurdica abstracta e impersonal dirigida a una pluralidad de sujetos de derecho que no estn individualmente determinados, en la medida en que invita o convoca pblicamente a todo aquel que est interesado y que cumpla unos requisitos mnimos, para que concurra en igualdad de condiciones a participar en el procedimiento administrativo de escogencia del contratista de la administracin, con sujecin a las reglas definidas en los pliegos de condiciones. En dicho acto se sientan las bases preliminares del proceso licitatorio, pues all se sealan el objeto, los plazos o el cronograma de la actuacin, los sujetos a quienes est dirigido, el lugar donde se pueden adquirir los pliegos y las dems cuestiones sealadas en el reglamento; por ende, es un acto que, por su relevancia jurdica, puede ser impugnado de manera autnoma, segn lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporacin. Ahora bien, el acto administrativo de apertura del proceso de seleccin agota sus efectos, por regla general, con el acto que decide la actuacin administrativa, es decir, con el acto que adjudica o el que declara desierto el proceso de seleccin. Sin embargo, es posible que ese acto de apertura sea retirado del ordenamiento jurdico, de manera definitiva, mediante la

  • revocatoria directa, es decir, a travs de la expedicin otro acto administrativo en sentido opuesto. Vista de manera general, la revocatoria directa constituye un medio de control administrativo que ejercen las autoridades pblicas respecto de sus propios actos y que les permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de corregir en forma directa o a peticin de parte, las actuaciones lesivas de la constitucionalidad, de la legalidad. , del inters pblico o de derechos fundamentales. NOTA DE RELATORIA: En relacin con la nocin de revocatoria directa, consultar Seccin Segunda, sentencia de 31 de mayo de 2012, rad. 68001-23-31-000-2004-01511-01(0825-09) REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS DE CARACTER GENERAL Y PARTICULAR - Diferencias La diferencia entre la revocatoria de los actos de carcter general (derogatoria) y los de carcter particular estriba en que, en relacin con los primeros, tal decisin se puede adoptar en cualquier momento (siempre que no haya agotado sus efectos), con la expedicin de otro acto que se limite a dejarlo sin validez, o que modifique su contenido o lo reemplace en su totalidad, sin que para ello se requiera nada ms que la voluntad de la administracin, pues, debido a su esencia impersonal y abstracta, no consolida una situacin jurdica particular y concreta y, por lo mismo, no requiere consentimiento alguno para eliminarlo del universo jurdico. En cambio, en relacin con los segundos, el ordenamiento jurdico ha dispuesto un procedimiento reglado que exige el consentimiento del particular en cuyo favor fue expedido, tal como lo dispone el artculo 73 del C.C.A., por cuanto tal medida (la revocatoria) puede afectar situaciones particulares consolidadas, las cuales deben ser protegidas, en los trminos de los artculos 29 y 58 de la Constitucin; pero, la administracin puede revocar directamente los actos de carcter particular y concreto y sin el consentimiento expreso del afectado cuando stos sean producto del silencio administrativo positivo o cuando fuere evidente que ocurrieron por medios ilegales, segn se advierte de la lectura del inciso segundo del artculo 73 del C.C.A.( ) Sobre el particular, resulta pertinente recordar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporacin, hasta antes del 16 de julio de 2002, slo admita la posibilidad de que fueran revocados directamente, sin el consentimiento expreso del particular afectado, los actos administrativos de carcter particular y concreto provenientes del silencio administrativo positivo. NOTA DE RELATORIA: Sobre el particular consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de septiembre de 1998, exp. S-405 FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 73 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 58 ACTO DE APERTURA DEL PROCESO - La administracin no puede revocar directamente el acto de apertura del proceso de seleccin, sin el consentimiento expreso de los participantes que hubieran presentado sus ofertas dentro del plazo de la licitacin. [E]l acto administrativo de apertura puede ser revocado directamente por la administracin hasta antes de que agote sus efectos jurdicos, es decir, hasta antes de que se adjudique o se declare desierto el proceso de seleccin; pero, en cada caso, debe observar las situaciones jurdicas que se han generado y las razones que conducen a adoptar la decisin, para evitar que el acto revocatorio surja viciado de nulidad. En ese sentido, lo puede hacer discrecionalmente hasta antes de que los interesados presenten sus ofertas dentro del proceso de

  • seleccin, porque hasta ese momento ninguna situacin particular puede afectar; pero, cuando ya se haya presentado alguna oferta, para revocar el acto la administracin debe iniciar la actuacin de que trata el artculo 28 del C.C.A. y solicitar el consentimiento de quien o quienes la hayan presentado dentro del plazo previsto en los pliegos de condiciones. En este ltimo caso, de no contarse con tal consentimiento, si se produce la revocatoria el acto surge viciado de nulidad por expedicin irregular, a menos que se presente el supuesto previsto en la parte final del inciso segundo del artculo 73 del C.C.A. (que el acto haya ocurrido por medios ilegales), caso en el cual la administracin puede revocarlo directamente, en cualquier estado del proceso de seleccin (hasta antes de la adjudicacin o de la declaratoria de desierto), sin que entonces requiera el consentimiento expreso de los participantes. Ahora, al margen de que el acto de revocatoria sea legal, si con ste se causa un dao antijurdico, la administracin est en la obligacin de repararlo, en los trminos del artculo 90 de la Constitucin Poltica y el afectado puede solicitar su proteccin por la va judicial, a travs de la accin contencioso administrativa que resulte procedente. FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 73

    3-NR-1371-2014

    CONSEJO DE ESTADO

    SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

    SECCION TERCERA

    SUBSECCION A

    Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogot, D.C., veintisis (26) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicacin nmero: 76001-23-31-000-1998-01093-01(31297) Actor: CONSORCIO AGUAS DEL PACIFICO Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE BUENAVENTURA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Surtido el trmite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo

    actuado, se procede a resolver el recurso de apelacin interpuesto por la parte

    actora contra la sentencia proferida el 14 de octubre de 2003 por el Tribunal

    Administrativo del Valle del Cauca, la cual neg las pretensiones de la demanda.

  • I. ANTECEDENTES 1.- La demanda.-

    Mediante escrito radicado el 29 de julio de 1998 en el Tribunal Administrativo del

    Valle del Cauca, Aguas de Manizales S.A. E.S.P., Constructora Castilla Ltda.,

    Operadores de Servicios, Roberto Jaramillo Crdenas, Juan Bernardo Botero

    Botero y Mario Meja Restrepo, integrantes del Consorcio Aguas del Pacfico,

    actuando por conducto de apoderado, formularon demanda, en ejercicio de la

    accin de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artculo 85 del

    C.C.A., contra el municipio de Buenaventura, con el fin de obtener la declaracin

    de nulidad de la Resolucin 050, del 30 de marzo de 1998, Por medio de la cual

    se revoca la Resolucin No. 315 del 25 de septiembre de 1997 y la condena al

    pago de los perjuicios materiales causados al consorcio por la expedicin ilegal de

    aqul, en cuanta superior a $5.838893.923.oo correspondiente a las

    utilidades que esperaba percibir durante veinte (20) aos, que durara el contrato

    (fl. 152, C. 1).

    En subsidio, solicitaron que la condena fuera proferida a favor de cada uno de los

    integrantes del mencionado consorcio, en proporcin a la participacin de cada

    uno de ellos y en la cuanta sealada en el prrafo anterior.

    Asimismo, solicitaron la condena al pago a favor del consorcio de $50000.000.oo,

    por concepto de los gastos de preparacin de la propuesta.

    En subsidio, solicitaron la condena sealada en el prrafo anterior a favor de cada

    uno de los integrantes del citado consorcio, en proporcin a la participacin de

    cada uno de ellos.

    Solicitaron la condena en costas a cargo del demandado y el cumplimiento de la

    sentencia en los trminos de los artculos 176 y 177 del C.C.A.

    2.- Hechos.-

    Los fundamentos fcticos de las pretensiones se pueden compendiar as:

  • 2.1.- Mediante Acuerdo Municipal 11 de 1997, el Concejo de Buenaventura facult al Alcalde para que liderara, convocara y participara en la creacin e

    implementacin de la empresa de economa mixta de acueducto y alcantarillado

    del municipio.

    Con miras a lo anterior, se autoriz al Alcalde para constituir, mediante

    convocatoria pblica, una Empresa de Economa Mixta cuyo objeto ser la

    gestin, administracin, ejecucin y prestacin de los servicios de Acueducto y

    Alcantarillado (fl. 154, C. 1); adems, dispuso que dicha empresa contara con

    un operador que sera elegido previa convocatoria de licitacin pblica

    Internacional (sic) (ibdem).

    2.2.- En desarrollo del citado acuerdo, el Alcalde de Buenaventura profiri la Resolucin 315, del 25 de septiembre de 1997, POR MEDIO DE LA CUAL SE

    ORDEA (SIC) LA APERTURA DE LA LICITACION PUBLICA (SIC) C.A.M. -05-97,

    cuyo objeto era La Creacin e implementacin de la Empresa de Economa Mixta

    de Acueducto y Alcantarillado del Municipio de Buenaventura(fl. 156, C. 1).

    Pese a lo anterior, el aviso de la convocatoria sealaba que el objeto de la

    licitacin era la recepcin de ofertas para la operacin, administracin y

    mantenimiento de los servicios pblicos de agua potable y alcantarillado

    (ibdem) del casco urbano de Buenaventura.

    2.3.- Los demandantes constituyeron el Consorcio Aguas del Pacfico, con el objeto de presentar una propuesta en la mencionada licitacin pblica y,

    eventualmente, con el fin de celebrar y ejecutar el contrato que pudiera surgir del

    proceso de seleccin.

    2.4.- Al cierre de la licitacin, slo presentaron propuesta el CONSORCIO AGUAS DEL PACFICO Y ACUA SERVICIOS Y OTROS (fl. 159, C. 1).

    Segn los demandantes, su propuesta reuna todas las condiciones y exigencias

    previstas en los pliegos de condiciones y, adems, era la ms favorable para los

    intereses de la administracin.

    2.5.- En abril de 1998, el Consorcio Aguas del Pacfico recibi un oficio en el cual informaba que la administracin municipal profiri la Resolucin 050, del 30 de

  • marzo de 1998, a travs de la cual revoc la Resolucin 315, del 25 de septiembre

    de 1998, POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDEA (SIC) LA APERTURA DE LA

    LICITACIN PBLICA CAM-005-97 (fl. 167, C. 1).

    En sentir de los demandantes, el municipio de Buenaventura no tuvo en cuenta

    que, al producirse el cierre del proceso de seleccin, les cre a los participantes el

    derecho de que se decidiera la licitacin pblica; sin embargo, la administracin

    decidi interrumpir abruptamente el mencionado proceso con violacin de la

    garanta del derecho de audiencia y de publicidad, pues la decisin de revocatoria

    no fue notificada debidamente, como lo ordena la ley.

    2.6.- Aadieron los demandantes que la Resolucin demandada fue falsamente motivada, por cuanto en ella se realizaron unas interpretaciones amaadas del

    Acuerdo 11 de 1997.

    Precisaron, adems, que el acto cuestionado gener perjuicios econmicos a los

    integrantes del Consorcio Aguas del Pacfico, pues stos incurrieron en gastos por

    la elaboracin y la presentacin de la propuesta; adems, impidi que percibieran

    las utilidades que proyectaban recibir con la ejecucin del contrato (fls. 154 a 174,

    C. 1).

    3.- Fundamentos de derecho, normas violadas y concepto de violacin.-

    La demanda invoc como violados los artculos 6 y 29 de la Constitucin Poltica,

    3, 23, 24 (numerales 2, 6 y 7), 25 (numerales 1, 2, 3, 4 y 7), 26 (numeral 1), 28, 29,

    30 (numerales 1, 5, 7 y 8), 51 y 77 de la Ley 80 de 1993, 14, 34, 73, 74 y 88 del

    Cdigo Contencioso Administrativo.

    3.1.- Violacin de los artculos 6 y 29 de la Constitucin Poltica.-

    Segn los demandantes, el Alcalde de Buenaventura profiri un acto

    administrativo sin cumplir con los requisitos contemplados en la ley y, por ende,

    con extralimitacin de sus funciones; adems, viol el debido proceso, porque no

    adelant el procedimiento que la ley determina para revocar un acto administrativo

    de carcter particular y porque no lo notific a travs de las formas previstas por el

    ordenamiento jurdico.

  • 3.2.- Violacin de los artculos 3, 23, 24 (numerales 2, 6 y 7), 25 (numerales 1, 2, 3, 4 y 7), 26 (numeral 1), 28, 29, 30 (numerales 1, 5, 7 y 8), 51 y 77 de la Ley 80 de 1993.-

    Las citadas normas se desconocieron porque la administracin interrumpi el

    procedimiento administrativo orientado a mejorar y dar continuidad al servicio

    pblico de acueducto y alcantarillado del municipio de Buenaventura y porque, al

    revocar el acto de apertura, se desconocieron los principios que informan la

    actividad contractual del Estado.

    En efecto, se desconoci el principio de transparencia, porque no se notific el

    acto administrativo demandado y, adems, porque no se permiti conocer a los

    interesados los antecedentes administrativos que dieron lugar a que se adoptara

    tal decisin.

    Adicionalmente, se vulner el mencionado principio, porque los pliegos de

    condiciones contenan las reglas suficientes y claras, para realizar la escogencia

    objetiva del contratista. A lo anterior, aadi que la escueta motivacin del acto de

    revocatoria escondi la verdadera intencin que se persegua con su expedicin.

    Otra de las razones por las cuales, en sentir de los demandantes, se desconoci

    el principio de transparencia, estriba en que la administracin no poda revocar el

    acto administrativo sin el expreso consentimiento de los afectados, pues de esta

    manera se vulner el derecho que tenan los oferentes de obtener la definicin del

    proceso de seleccin.

    En opinin de los demandantes, se vulner el principio de economa, porque, de

    un lado, se busc un presunto error en la forma, que no existi para dejar sin

    efecto un proceso de seleccin (fl. 179, C. 1) y, de otro lado, se pretendieron

    acomodar unos motivos, para proceder a la revocatoria y, adems, porque se

    dilataron los plazos perentorios y preclusivos previstos en el pliego, para,

    finalmente, dejar sin efectos la actuacin administrativa.

    El principio de responsabilidad fue soslayado, porque al proferir el acto

    demandado el Alcalde no tuvo en cuenta los fines perseguidos con la contratacin.

  • La administracin desconoci los principios de (sic) buena fe, igualdad y el

    equilibrio econmico (fl. 180, C. 1), las reglas que informan la seleccin objetiva y

    las que indican cmo se estructura un proceso de seleccin.

    Sealaron los demandantes que si el acto administrativo de apertura del proceso

    de seleccin era ilegal, la administracin debi demandarlo a travs de la accin

    de lesividad y no revocarlo a travs de otro acto, porque de esta manera se

    desconocieron los derechos subjetivos de los participantes en el proceso de

    seleccin, con violacin de los artculos 50, 51 y 77 de la Ley 80 de 1993.

    3.3.- Violacin de los artculos 14, 34, 73, 74 y 88 del C.C.A.-

    El municipio de Buenaventura vulner las mencionadas disposiciones, porque los

    demandantes no fueron citados a la actuacin que termin con la expedicin del

    acto demandado; por consiguiente, no pudieron aportar pruebas y, adems,

    porque el acto de apertura del proceso de seleccin no era susceptible de ser

    revocado directamente, sin el consentimiento expreso y escrito del titular del

    derecho, es decir, de los demandantes (fls. 174 a 195, C. 1).

    4.- La actuacin procesal.-

    Por auto del 21 de abril de 1999, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

    admiti la demanda, orden la notificacin personal de la providencia al Alcalde de

    Buenaventura y al agente del Ministerio Pblico, dispuso la fijacin en lista del

    negocio y reconoci personera al apoderado de la parte demandante (fls. 220 y

    221, C. 1).

    4.1.- La contestacin.-

    Dentro del trmino de fijacin en lista, el municipio de Buenaventura, por conducto

    de apoderado, contest la demanda, se opuso a la prosperidad de las

    pretensiones y, en cuanto a los hechos, acept unos como ciertos, otros como

    parcialmente ciertos, dijo no constarle algunos ms y neg la categora de hechos

    a ciertos enunciados de la demanda (fls. 237 a 240, C. 1).

    Como razones de la defensa, sostuvo que el acto de apertura del proceso de

    seleccin es un acto de mero trmite que no otorg ningn derecho particular a los

  • demandantes, razn por la cual la administracin no requera agotar el

    procedimiento contemplado en los artculos 73 y 74 del C.C.A., para revocarlo

    directamente.

    Sostuvo que la Resolucin 050 del 30 de marzo de 1998 contiene un acto

    administrativo de carcter definitivo que fue expedido con el fin de revocar el acto

    de apertura de la licitacin pblica internacional CAM 005-97.

    La administracin decidi revocar directamente el precitado acto de apertura, por

    las mltiples ambigedades e imprecisiones que presentaba el Acuerdo Municipal

    11 de 1997, especficamente, porque en el mencionado acuerdo se facultaba al

    Alcalde para constituir una empresa de economa mixta que se encargara de la

    gestin, administracin, ejecucin y prestacin de los servicios de acueducto y

    alcantarillado de Buenaventura; pero, se sealaba que esa empresa deba tener

    un operador de servicios; sin embargo, la lgica indicaba que primero deba

    conformarse la sociedad y luego escogerse al operador, pues no tendra sentido

    que se seleccionara el operador de una empresa inexistente.

    La empresa de economa mixta an no se hallaba constituida y, por lo mismo, la

    actuacin tendiente a escoger al operador del servicio era ilegal, de modo que, de

    haber continuado el proceso de seleccin, el acto de adjudicacin habra sido nulo

    por infringir las normas en que deba fundarse (artculo 1 del Acuerdo 11 de 1997)

    y el contrato habra nacido viciado de nulidad, por desviacin de poder.

    Afirm que el acto que revoc directamente la apertura del proceso de seleccin

    fue conocido por los demandantes, pues, mediante escrito del 8 de julio de 1998,

    el representante legal del Consorcio Aguas del Pacfico solicit la expedicin de

    una copia autntica de la resolucin que lo contena, para ejercer la accin

    contencioso administrativa procedente, de tal suerte que en la mencionada fecha

    se dio por notificado, por conducta concluyente.

    Propuso como excepciones las que denomin INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA

    DEMANDA POR NO AGOTAR VA GUBERNATIVA e INDEBIDA ESCOGENCIA

    DE LA ACCIN (fls. 254 y 255, C. 1).

    5.- Los alegatos de primera instancia.-

  • 5.1.- El municipio de Buenaventura reiter las razones expuestas en la contestacin de la demanda, referidas a que el acto de apertura del proceso de

    seleccin no generaba derecho alguno a favor de los demandantes y a que la

    revocatoria de dicho acto era imprescindible, porque aqul era abiertamente ilegal.

    Solicit que las pretensiones de la demanda fueran negadas (fls. 398 a 406, C. 1).

    5.2.- La parte actora seal que el municipio demandado no remiti al proceso la totalidad de la prueba documental decretada en el auto de pruebas y que tal

    conducta era constitutiva de indicio grave en contra del demandado.

    Seal que la administracin, una vez transcurrido el plazo de la licitacin, slo

    poda adjudicar o declarar desierto el proceso de seleccin, pero no poda revocar

    el acto de apertura del proceso de seleccin.

    Solicit que se accediera a las pretensiones de la demanda (fls. 420 a 431, C. 1).

    6.- La sentencia recurrida.-

    Mediante fallo del 14 de octubre de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del

    Cauca puso fin a la controversia, en primera instancia, negando las pretensiones

    de la demanda.

    Para lo anterior, el Tribunal precis que corresponda a travs del material

    probatorio acreditar que la actuacin administrativa discutida es invlida, por la

    ndole de ala (sic) controversia y por las circunstancias que ella presenta (sic) el

    enfoque consista en desvirtuar los motivos aducidos por la administracin como

    irreales o manifiestamente superfluos, pero ello no fue establecido en el debate

    procesal (fl. 453, C. Consejo).

    Aadi que una parte de la doctrina considera ms viable el encauzamiento de

    la controversia por una accin de responsabilidad como lo es la accin de

    reparacin directa con la perspectiva de DAO ANTIJURDICO, como dao que

    los licitantes no estaban obligados a soportar independientemente del actuar

    ajustado a derecho de la administracin (ibdem).

  • Consider inocuo analizar las excepciones propuestas, por cuanto las

    pretensiones de la demanda estaban condenadas al fracaso (fls. 434 a 454, C.

    Consejo).

    7.- El recurso de apelacin Inconforme con la anterior decisin, el apoderado de la parte actora interpuso

    recurso de apelacin, dentro de la oportunidad prevista por el ordenamiento

    jurdico (fl. 455, C. Consejo), con el fin de obtener la revocatoria del fallo de

    primera instancia y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la

    demanda.

    Para el efecto, cuestion la afirmacin del Tribunal referida a que la accin de

    reparacin directa es la adecuada para obtener el resarcimiento de los perjuicios

    causados en este tipo de eventos.

    Insisti en que la accin de nulidad y restablecimiento del derecho es la adecuada

    para analizar las pretensiones de la demanda. Cit jurisprudencia de esta

    Corporacin, para sustentar su postura.

    Adujo que la administracin no poda revocar el acto administrativo de apertura

    del proceso de seleccin, sin contar con el consentimiento de los participantes,

    pues al producirse el cierre de la licitacin se cre una situacin jurdica a favor de

    ellos, lo que impeda que lo retirara del ordenamiento jurdico directamente y sin

    agotar el procedimiento previsto en el Cdigo Contencioso Administrativo, de

    modo que, si la administracin consideraba que el acto de apertura vulneraba el

    orden jurdico, debi demandarlo ante la jurisdiccin, en ejercicio de la accin de

    lesividad.

    Seal que la parte actora realiz todas las actuaciones tendientes a demostrar

    los hechos y las pretensiones de la demanda, pero el municipio no obr con

    lealtad procesal y se abstuvo de remitir al proceso algunas de las pruebas

    documentales decretadas por el Tribunal. Por tal razn, censur la decisin de

    primera instancia en cuanto afirm que el demandante no prob que la actuacin

    de la administracin fuera invlida.

  • Precis que, al margen de lo anterior, las pruebas que militan en el proceso

    demuestran que la propuesta del consorcio demandante era la mejor, que con la

    ejecucin del contrato pretenda percibir una utilidad en la cuanta indicada en la

    demanda y que, para elaborar y presentar la propuesta, incurri en los gastos

    sealados en la demanda (fl. 466 a 493, C. Consejo).

    8.- El traslado para alegar en segunda instancia y el concepto del Ministerio Pblico.- Por auto del 30 de septiembre de 2005 se corri traslado a la partes, para alegar

    de conclusin y al Ministerio Pblico, para que emitiera su concepto (fl. 496, C.

    Consejo).

    Todos los sujetos procesales guardaron silencio.

    CONSIDERACIONES

    I. La competencia

    La Sala es competente para conocer del recurso de apelacin interpuesto por la

    parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle

    del Cauca el 14 de octubre de 2003, por cuanto la cuanta del proceso,

    determinada por la pretensin de mayor valor, asciende a $5.838893.9231. Para

    la poca de interposicin de la demanda2, eran susceptibles de acceder a la

    segunda instancia los procesos promovidos en ejercicio de la accin de nulidad y

    restablecimiento del derecho cuya cuanta excediera de $4320.000.oo3, monto

    que, como se puede observar, se encuentra ampliamente superado. Por otra

    parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para

    conocer de los recursos de apelacin interpuestos contra las sentencias dictadas

    por los Tribunales Administrativos en primera instancia, a trminos de lo dispuesto

    por el artculo 129 del C.C.A.

    II.- Anlisis del recurso.-

    1 Pretensin 2 A de condena.2 29 de julio de 1998.3 Artculo 2 del Decreto 597 de 1988.

  • La competencia funcional del juez de segunda instancia est limitada por las

    razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el escrito de

    sustentacin del recurso de apelacin y no por el mero acto procesal dispositivo

    de parte, a travs del cual manifiesta, de manera abstracta, impugnar la respectiva

    providencia.

    Lo anterior significa que las competencias funcionales del juez de la apelacin,

    cuando el apelante es nico, no son irrestrictas, pues estn limitadas, en primer

    lugar, por el principio de la non reformatio in pejus, introducido como precepto en

    el artculo 31 de la Constitucin Poltica y consagrado por el artculo 357 del C. de

    P. C. y, en segundo orden, por el objeto mismo del recurso de apelacin (revocar

    o modificar la providencia), cuyo marco est definido, a su vez, por las razones de

    inconformidad o juicios de reproche esbozados por el apelante, en relacin con la

    situacin creada por el fallo de primera instancia.

    As, pues, al juez de segundo grado le est vedado, en principio y salvo las

    excepciones hechas por el legislador4, revisar temas del fallo de primer grado que

    son aceptados por el recurrente (bien porque omite reargirlos en la sustentacin

    del recurso de apelacin o bien porque expresamente los elimina de la discusin

    manifestando su asentimiento en relacin con ellos), pues stos quedan excluidos

    del siguiente debate y, por lo mismo, debe decirse que, frente a dichos aspectos,

    fenece por completo el litigio o la controversia.

    En este caso, la inconformidad del recurrente, respecto del fallo de primer grado,

    radica en tres aspectos fundamentales, a saber: a) la idoneidad de la accin de

    nulidad y restablecimiento del derecho, para obtener la reparacin de los perjuicios

    causados por la terminacin del proceso de escogencia del contratista, b) la

    ilegalidad del acto administrativo que revoc directamente el acto de apertura del

    proceso de seleccin, especficamente, por la falta de consentimiento de los

    participantes para adoptar la decisin administrativa y c) la prueba de los

    perjuicios.

    4 El artculo 357 del C. de P.C. consagra la excepcin, al sealar que el superior no puede modificar la providencia apelada en la parte que no fue recurrida, a menos que en razn de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos ntimamente relacionados con aqulla conexidad-. Tambin cuando la providencia ha sido cuestionada por ambas partes (de manera directa o por adhesin), o cuando la sentencia impugnada es inhibitoria, o cuando por razones de orden pblico se hace necesario introducir modificaciones al fallo de primer grado (ver Corte Suprema de justicia, Sala de Casacin Civil, casacin del 8 de septiembre de 2009, exp. 11001-3103-035-2001-00585-01).

  • Lo anterior significa que los dems cargos de ilegalidad que la parte actora

    formul en la demanda quedaron al margen del debate de segunda instancia,

    pues ninguna mencin de ellos hizo en el recurso de apelacin, lo que quiere decir

    que acept que el fallo de primera instancia los desestimara.

    En ese sentido, el anlisis de la Sala se limitar, exclusivamente, a los aspectos

    censurados a travs del escrito de sustentacin del recurso de apelacin.

    1.- La accin procedente.- En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia de la Sala ha sealado que, en las

    acciones contencioso administrativas de carcter subjetivo, la fuente del dao

    determina el medio de control procedente para analizar la controversia5 y, sta, a

    su vez, la que establece la tcnica apropiada en la formulacin de las pretensiones

    de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la va

    jurisdiccional, de manera que si, por ejemplo, el dao tiene origen en la ilegalidad

    de un acto administrativo de carcter particular y concreto, la accin procedente

    ser la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, para obtener el

    restablecimiento de los derechos subjetivos y la indemnizacin de los perjuicios

    causados, resulta menester emitir pronunciamiento acerca de la nulidad del acto,

    para efectos de desvirtuar las presunciones de legalidad y de veracidad que

    reviste y que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento, en los trminos

    del artculo 66 del C.C.A.

    Pero, si el origen del dao no estriba en un acto administrativo, sino en un hecho

    jurdico (accin), una omisin o una operacin administrativa, la accin procedente

    ser la de reparacin directa.

    Ahora, resulta importante precisar que, en algunos eventos, el origen del dao

    antijurdico, es decir, aquel que el administrado no est en la obligacin de

    soportar, surge de la expedicin de un acto administrativo legal, cuya validez es

    incuestionable. En este caso, resulta improcedente promover la accin de nulidad

    y restablecimiento del derecho para obtener la indemnizacin de los perjuicios

    causados a travs del acto, pues esta accin y la de simple nulidad estn

    instituidas, en esencia, para controlar la legalidad de los actos administrativos y

    5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 15.906. En el mismo sentido, ver sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 15.652.

  • para pretender la declaracin de nulidad de los mismos, con el fin de restablecer el

    orden jurdico que se ha visto alterado por causa del acto viciado de nulidad, con

    efectos ex tunc. La accin idnea para canalizar las pretensiones indemnizatorias,

    en este caso, es la de reparacin directa.

    Las anteriores precisiones resultan importantes para determinar cul es la accin

    procedente para debatir la responsabilidad precontractual (culpa in contrahendo)

    de la administracin pblica, pues a diferencia de lo que ocurre en el derecho

    privado, en la contratacin estatal la etapa precontractual se gestiona a travs de

    una actuacin administrativa reglada que se debe ceir a todo el plexo axiolgico

    enunciado por el artculo 23 de la Ley 80 de 1993 y ello implica que las entidades

    administrativas se deben manifestar a travs de actos administrativos, hechos,

    reglamentos y simples actos de la administracin6 que, por supuesto, son

    susceptibles de los medios de control jurisdiccional en la forma prevista por el

    ordenamiento jurdico.

    Por tal razn, no es posible afirmar de manera categrica que la responsabilidad

    precontractual de la administracin pblica es susceptible de ser analizada a

    travs de una sola de las acciones que consagra el Cdigo Contencioso

    Administrativo, pues ser la particularidad de cada caso lo que determine la accin

    procedente, con sujecin a los criterios anotados.

    En efecto, el supuesto de responsabilidad precontractual de la administracin

    pblica que con ms frecuencia se presenta es el que tiene origen en la ilegalidad

    del acto previo de adjudicacin, caso en el cual, para que se abra paso la

    indemnizacin por haber sido privado del derecho de ser el adjudicatario del

    proceso de seleccin, el demandante est en la obligacin de acreditar, de una

    parte, que el acto administrativo efectivamente lesion normas superiores del

    ordenamiento jurdico y, de otra, que, efectivamente, su propuesta era la mejor y la

    ms conveniente para la administracin -en trminos del servicio pblico-, es

    decir, que su propuesta era la que deba ser favorecida con la adjudicacin, por

    cumplir la totalidad de los requisitos legales y de los contemplados en el respectivo

    pliego de condiciones, que es la ley del proceso de seleccin y la que materializa

    los criterios que informan el deber de seleccin objetiva, tal como lo dispone el

    artculo 29 de la Ley 80 de 1993.

    6 DROMI, Jos Roberto: La Licitacin Pblica, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995.

  • Cosa similar sucede cuando el perjuicio se genera por la ilegalidad del acto

    administrativo previo a travs del cual se declara desierto el proceso de seleccin.

    Estas acciones tienen fundamento en el artculo 87 del C.C.A., el cual, para la

    fecha en que fue interpuesta la demanda que dio origen al presente proceso (29

    de julio de 1998), se hallaba vigente con la subrogacin hecha por el artculo 17 de

    Ley 446 de 19987.

    Sealaba el inciso segundo de la norma en cita: Los actos proferidos antes de la

    celebracin del contrato, con ocasin de la actividad contractual, sern

    demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del

    derecho, segn el caso, dentro de los treinta (30) das siguientes a su

    comunicacin, notificacin o publicacin. La interposicin de estas acciones no

    interrumpir el proceso licitatorio, ni la celebracin y ejecucin del contrato. Una

    vez celebrado ste, la ilegalidad de los actos previos solamente podr invocarse

    como fundamento de nulidad absoluta del contrato.

    La norma introdujo, nuevamente8, la nocin de actos previos o separables del

    contrato9 y aadi varios aspectos que merecen ser destacados: i) permiti varias

    opciones para ejercer su control por va jurisdiccional, mediante tres clases de

    acciones, la de nulidad, la de nulidad y restablecimiento del derecho y la

    contractual propiamente dicha, ii) estableci como condicin para incoar las

    acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, contra los actos

    separables, que el contrato no hubiera sido celebrado10, iii) la oportunidad para

    ejercer las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho contra los

    actos separables del contrato, es decir, aquellos proferidos antes de la

    celebracin del mismo, con ocasin de la actividad contractual11, fue fijada en 30

    das, contados a partir de la comunicacin, notificacin o publicacin del acto, lo

    7 Vigente a partir de su publicacin (artculo 163). Diario Oficial 43.335 de 8 de julio de 1998. 8 El texto original del artculo 87 del Decreto 01 de 1984 acuaba la nocin de actos separables del contrato, cuyo control se ejerca a travs de las otras acciones previstas en el mismo cdigo. 9 Sobre los actos previos o separables del contrato, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin A, sentencia del 7 de abril de 2011, exp. 14.827. 10 En una reciente sentencia de esta subseccin, la Sala analiz las distintas hiptesis que se puedenpresentar respecto de la declaracin de nulidad de los actos previos al contrato, con ocasin de la actividadcontractual y el trmino de caducidad aplicable a cada caso especfico (Consejo de Estado, Sala lo deContencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del 13 de noviembre de 2013, exp. 25.646).11 Con la aclaracin de que la actuacin administrativa no siempre culmina con la celebracin del contrato;sin embargo, desde 2006, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido que todos los actos previosproferidos con ocasin de la actividad contractual pueden ser demandados dentro de los treinta (30) dasque prev la norma, incluso aquel que declara desierta la licitacin, porque ste tambin es proferido conocasin de esa actividad (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, autodel 2 de agosto de 2006, exp. 29.231).

  • cual constituye una excepcin a la regla general, puesto que se aplica un plazo

    de caducidad diferente al previsto para estas mismas acciones cuando se

    impugnan actos administrativos de naturaleza distinta12 y despus de celebrado el

    contrato y iv) los actos precontractuales pueden ser impugnados mediante la

    accin contractual, pero con el nico propsito de obtener la nulidad absoluta de

    ste, como resultado de la ilegalidad del acto demandado.

    Pero existen otros casos que dan lugar a la responsabilidad precontractual, donde

    lo que se persigue es el llamado inters patrimonial negativo o de confianza, como

    sucede cuando una de las partes se sustrae de la obligacin de celebrar el

    contrato en la fecha convenida, sin justo y atendible motivo, caso en el cual, la

    jurisprudencia de esta Corporacin ha sealado que la accin de reparacin

    directa es la idnea para solicitar la indemnizacin de perjuicios que se causan

    (inters negativo), pues el artculo 86 del C.C.A. seala que la persona

    interesada podr demandar directamente la reparacin del dao cuando la causa

    sea un hecho, una omisin, una operacin administrativa o la ocupacin temporal

    o permanente del inmueble por causa de trabajos pblicos o por cualquier otra

    causa, al paso que el artculo 90 de la Constitucin Poltica prev que el Estado

    responder patrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables,

    causados por la accin o la omisin de las autoridades pblicas. Obsrvese que

    en estos casos la accin de responsabilidad extracontractual es procedente,

    porque, a pesar de que puede mediar un acto administrativo (generalmente el de

    adjudicacin), ste no es el generador del dao; por el contrario, es el que otorga

    el derecho cuyo desconocimiento engendra la obligacin indemnizatoria.

    A este respecto, la Seccin Tercera de esta Corporacin, en sentencia del 7 de

    junio de 2001, dijo:

    no existe reparo alguno en que sea la accin de reparacin directa prevista en el art. 86 C.C.A. la adecuada para definir el litigio planteado por la demandante, porque en ese caso la obligacin de indemnizar no tiene origen en los vicios del proceso licitatorio del cual sali favorecida, ni tampoco en un contrato como fuente de obligaciones, ya que ste no lleg a celebrarse, sino en el dao asumido por ella como consecuencia de la omisin del Hospital Sandiego de Ceret de suscribir el contrato que le haba adjudicado 13.

    12 Por regla general, los actos administrativos pueden ser demandados a travs de la accin de nulidad yrestablecimiento del derecho dentro del trmino de cuatro (4) meses, contados a partir del da siguiente alde la publicacin, notificacin, comunicacin o ejecucin del acto, segn el caso (artculo 136, numeral 2 delC.C.A.) y a travs de la accin de simple nulidad en cualquier tiempo (numeral 1 ibdem).13 Exp. 13.405.

  • Por lo anterior, en materia contencioso administrativa, la obligacin indemnizatoria

    en la etapa precontractual puede tener origen en la ilegalidad de la actuacin

    administrativa que genera la nulidad del acto previo o en un hecho con relevancia

    jurdica que puede ocasionar daos, por el incumplimiento de las pautas que

    informan la buena fe y los deberes secundarios de conducta durante la etapa

    preliminar o de formacin del contrato, como se dijo en precedencia, de manera

    que, segn las circunstancias especficas, las pretensiones se pueden orientar a

    travs de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, de la accin de

    controversias contractuales o de la accin de reparacin directa.

    En el caso que analiza la Sala, los demandantes ubicaron la causa de los

    perjuicios en la ilegalidad del acto administrativo que revoc directamente el acto

    de apertura de la licitacin pblica CAM-005-97 y, en ese sentido, la accin de

    nulidad y restablecimiento del derecho promovida es idnea para analizar las

    pretensiones de la demanda, tal como lo establece el artculo 87 del C.C.A.

    (subrogado por el artculo 17 de la Ley 446 de 1998), pues se trata de un acto

    administrativo previo, proferido con ocasin de la actividad contractual que puso

    fin a la actuacin administrativa tendiente a seleccionar al contratista de la

    administracin, de modo que, al margen de que los pedimentos de orden

    declarativo y condenatorio tengan o no vocacin de xito, desde el punto de vista

    estrictamente procesal el instrumento ejercitado es el apropiado.

    No obstante, tal como lo seal el Tribunal de primera instancia, en este caso

    especfico el demandante bien pudo haber promovido la accin de reparacin

    directa, sin cuestionar la legalidad del acto administrativo que puso fin al proceso

    de seleccin; pero, en esta hiptesis, generalmente el inters indemnizable se

    reduce al reconocimiento de los gastos en que incurri el oferente en la

    elaboracin y en la presentacin de la propuesta y a la prdida de oportunidad de

    haber celebrado y ejecutado otro contrato, perjuicios stos que tienen relacin con

    la terminacin anormal del proceso de escogencia, pues al revocarse el acto de

    apertura del proceso de seleccin, por exclusiva voluntad de la entidad pblica, se

    elimin la legtima expectativa que tenan los oferentes de que el proceso de

    seleccin continuara y, ello es un hecho que desconoce la buena fe y la confianza

    legtima que debe gobernar el iter contractual.

  • Lo que no podra pretender el oferente, en la anterior hiptesis, es el

    reconocimiento de la utilidad esperada con la ejecucin del frustrado contrato,

    pues tal tipo de perjuicio no tiene origen en la terminacin de la actuacin

    administrativa, sino en la ilegalidad de la decisin, es decir, del acto administrativo

    previo que culmina el proceso de escogencia y que desconoce el derecho del

    oferente de ser adjudicatario; por tal razn, para que esta ltima pretensin se

    abra paso, el demandante requiere acreditar que el acto administrativo

    efectivamente desconoci normas superiores del ordenamiento jurdico y que su

    propuesta era la mejor y la ms conveniente para la administracin.

    2.- El acto de apertura del proceso de seleccin y la revocatoria directa de dicho acto.-

    Generalmente, la actuacin administrativa preparatoria, orientada a seleccionar al

    contratista de la administracin, se desarrolla en dos fases: una interna y otra

    externa14.

    La primera de dichas fases es previa al procedimiento administrativo de seleccin

    y la desarrolla internamente la entidad administrativa. Comprende, entre otros

    aspectos, la identificacin de la necesidad que requiere satisfacer la

    administracin, la forma en que la debe suplir la necesidad, la identificacin del

    proceso de seleccin apropiado, la solicitud de autorizaciones, la realizacin de los

    estudios previos, de los estudios del sector, la consulta de los precios del

    mercado, la elaboracin del proyecto de pliego de condiciones, etc., y la segunda

    fase (la externa) es la etapa precontractual propiamente dicha, que inicia con el

    acto administrativo de apertura del proceso de seleccin, que es aquel por medio

    del cual la administracin declara o exterioriza, con fuerza vinculante, la voluntad

    de iniciar un procedimiento administrativo orientado a escoger a su contratista

    (artculo 30, numeral 1, Ley 80 de 1993).

    Contrario a lo que adujo la parte actora a lo largo de todo el proceso, se trata,

    indiscutiblemente, de un acto administrativo de carcter general que crea una

    situacin jurdica abstracta e impersonal dirigida a una pluralidad de sujetos de

    derecho que no estn individualmente determinados15, en la medida en que invita o

    14 DROMI, Jos Roberto. Ob. cit., pg. 160. 15 Esta es la nota caracterstica de los actos administrativos de carcter particular, en contraposicin con losactos de carcter general, segn la clasificacin planteada por el tratadista Len Duguit y sus discpulos de laescuela de Burdeos (citado por RODRGUEZ RODRGUEZ, Libardo: Derecho Administrativo General y

  • convoca pblicamente a todo aquel que est interesado y que cumpla unos

    requisitos mnimos, para que concurra en igualdad de condiciones a participar en el

    procedimiento administrativo de escogencia del contratista de la administracin, con

    sujecin a las reglas definidas en los pliegos de condiciones.

    En dicho acto se sientan las bases preliminares del proceso licitatorio, pues all se

    sealan el objeto, los plazos o el cronograma de la actuacin, los sujetos a

    quienes est dirigido, el lugar donde se pueden adquirir los pliegos y las dems

    cuestiones sealadas en el reglamento; por ende, es un acto que, por su

    relevancia jurdica, puede ser impugnado de manera autnoma, segn lo ha

    precisado la jurisprudencia de esta Corporacin16.

    Ahora bien, el acto administrativo de apertura del proceso de seleccin agota sus

    efectos, por regla general, con el acto que decide la actuacin administrativa, es

    decir, con el acto que adjudica o el que declara desierto el proceso de seleccin.

    Sin embargo, es posible que ese acto de apertura sea retirado del ordenamiento

    jurdico, de manera definitiva, mediante la revocatoria directa, es decir, a travs de

    la expedicin otro acto administrativo en sentido opuesto17.

    Vista de manera general, la revocatoria directa constituye un medio de control

    administrativo que ejercen las autoridades pblicas respecto de sus propios actos

    y que les permite volver a decidir sobre asuntos ya decididos en procura de

    corregir en forma directa o a peticin de parte, las actuaciones lesivas de la

    constitucionalidad, de la legalidad 18, del inters pblico o de derechos

    fundamentales.

    Tcnicamente resulta ms atinado hablar de revocatoria de los actos

    administrativos de carcter particular, individual y concreto y de derogatoria de los

    actos administrativos de carcter general, impersonal y abstracto, pues es ste el

    fenmeno que se produce cuando una disposicin posterior deja sin efecto, total o

    parcialmente otra anterior, bien sea de forma expresa o de manera tcita; no

    Colombiano, Ed. Temis S.A., Bogot, 2013, pg. 354. En el mismo sentido, ver: BIELSA, Rafael: DerechoAdministrativo, Tomo II. Sexta edicin. Buenos Aires, 1964, pg. 20).16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera. Auto del 6 de agosto de 1997, exp. 13.495. 17 En ese sentido, ver, por ejemplo, GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms Ramn: Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Thomson Civitas, pgs. 658 y 659. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda, Subseccin B. Sentencia del 31 de mayo de 2012, rad. 68001-23-31-000-2004-01511-01 (0825-09).

  • obstante, la misma ley refunde los dos conceptos y se refiere indistintamente a la

    revocatoria directa en relacin con los actos de contenido general y respecto de

    los de alcance particular y concreto (artculo 71 del C.C.A.)..

    Al margen de lo anterior, para los fines que interesan al presente proceso, importa

    destacar que la diferencia entre la revocatoria de los actos de carcter general

    (derogatoria) y los de carcter particular estriba en que, en relacin con los

    primeros, tal decisin se puede adoptar en cualquier momento (siempre que no

    haya agotado sus efectos), con la expedicin de otro acto que se limite a dejarlo

    sin validez, o que modifique su contenido o lo reemplace en su totalidad, sin que

    para ello se requiera nada ms que la voluntad de la administracin, pues, debido

    a su esencia impersonal y abstracta, no consolida una situacin jurdica particular

    y concreta y, por lo mismo, no requiere consentimiento alguno para eliminarlo del

    universo jurdico. En cambio, en relacin con los segundos, el ordenamiento

    jurdico ha dispuesto un procedimiento reglado que exige el consentimiento del

    particular en cuyo favor fue expedido, tal como lo dispone el artculo 73 del C.C.A.,

    por cuanto tal medida (la revocatoria) puede afectar situaciones particulares

    consolidadas, las cuales deben ser protegidas, en los trminos de los artculos 29

    y 58 de la Constitucin; pero, la administracin puede revocar directamente los

    actos de carcter particular y concreto y sin el consentimiento expreso del

    afectado cuando stos sean producto del silencio administrativo positivo o cuando

    fuere evidente que ocurrieron por medios ilegales, segn se advierte de la lectura

    del inciso segundo del artculo 73 del C.C.A., que dice:

    Pero habr lugar a la revocacin de esos actos, cuando resulten de la aplicacin del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artculo 69, o si fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales.

    Sobre el particular, resulta pertinente recordar que la Sala Plena de lo Contencioso

    Administrativo de esta Corporacin, hasta antes del 16 de julio de 2002, slo

    admita la posibilidad de que fueran revocados directamente, sin el consentimiento

    expreso del particular afectado, los actos administrativos de carcter particular y

    concreto provenientes del silencio administrativo positivo. Al respecto, sostuvo:

    "A diferencia del decreto 2733 de 1959, el Decreto 01 de 1984 contempl dos excepciones a la prohibicin de revocar los actos administrativos creadores de situaciones jurdicas o reconocedores de derechos de igual categora, sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular:

  • a) La prevista en el inciso 2 del artculo 73 antes transcrito, es decir que la administracin tiene la potestad de revocar unilateralmente los actos administrativos que resulten de la aplicacin del silencio administrativo positivo, para lo cual pueden presentarse dos situaciones: -Que se den las causales contempladas en el artculo 69 del C.C.A., en otras palabras, cuando sea manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica y a la ley, cuando no estn conformes con el inters pblico o social o atenten contra l o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. -Que sea evidente que el acto ocurri por medios ilegales. b) El inciso final de dicho artculo (73), permite la revocatoria de los actos administrativos, cuando sea necesaria para corregir simples errores aritmticos o de hecho que no incidan en el sentido de la decisin. Esta disposicin no constituye propiamente una excepcin a la prohibicin que se examina, sino que puede considerarse como un instrumento adecuado para corregir imprecisiones que no inciden en el fondo de determinado acto administrativo. No obstante, es necesario aclarar que la posibilidad que tienen las autoridades de revocar los actos administrativos es referida nicamente a los derivados del silencio administrativo positivo, en tales excepciones no se halla comprendida la disposicin contemplada en el inciso 1 del artculo 73. Se agrega que a la luz del artculo 41 ibdem, solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administracin equivale a decisin positiva. Hechas las anteriores precisiones, se puede afirmar que es verdad incontrovertible que si se renen los presupuestos legales para la revocacin del acto, la administracin debe solicitar a su respectivo titular el consentimiento expreso y escrito; si no lo obtiene, no estando autorizada para revocarlo, debe demandar su anulacin ante la autoridad judicial competente. Es la filosofa que orienta el artculo 73 del C.C.A., una de las normas garantes de la seguridad jurdica, del respeto y vigencia de los derechos de los asociados dentro del Estado Social de Derecho. Este criterio se ha mantenido uniforme, no solo en distintos pronunciamientos de la Sala Plena de la Corporacin, sino tambin en sus Secciones"19.

    Pero, en sentencia de 16 de julio de 200220, la misma Sala Plena de lo

    Contencioso Administrativo de la Corporacin revis el entendimiento que le vena

    dando al artculo transcrito, para precisar que, tal como qued redactada la

    norma del artculo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la

    revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el

    consentimiento del afectado: una, que tiene que ver con la aplicacin del silencio

    administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales21.

    19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de septiembre de 1998. 20 Expediente IJ-029. 21 Ibdem.

  • Todo lo anterior significara, en principio, que el acto administrativo de apertura del

    proceso de seleccin se podra revocar sin necesidad de agotar el procedimiento

    establecido en los artculos 73 y 74 del C.C.A., por tratarse de un acto

    administrativo de carcter general; sin embargo, ocurre que este acto

    administrativo goza de algunas particularidades que no pueden pasar

    desapercibidas y que, por lo mismo, se deben tener en cuenta al momento de

    pensar en la revocatoria directa.

    En efecto, el acto de apertura no slo da inicio al proceso de seleccin, su

    principal y ms importante caracterstica es que constituye una especie de

    policitacin que realiza la administracin pblica, para que los interesados, que

    renan ciertas condiciones, formulen sus ofrecimientos en los plazos y con el lleno

    de los requisitos previstos en los pliegos de condiciones, los cuales, a su turno,

    deben estar concebidos con sujecin a lo dispuesto por la Constitucin y la ley, de

    tal suerte que, si bien el acto de apertura del proceso de seleccin, al igual que la

    policitacin (artculo 847 del C. de Co), en principio, no obliga, ni crea, ni modifica

    situaciones jurdicas particulares y concretas22, una vez los interesados presentan

    sus respectivas ofertas, dentro del plazo establecido previamente en los pliegos de

    condiciones, se genera la legtima expectativa de que su propuesta sea

    considerada y, en ese momento, la oferta pblica de la administracin, contenida

    en el acto de apertura del proceso de seleccin, se particulariza y se convierte en

    irrevocable, es decir, engendra una situacin individual, porque existe una

    aceptacin expresa de ella por parte de quienes realizan sus ofrecimientos y, de

    esta forma, se comienza a perfilar el negocio jurdico que se proyecta celebrar, de

    manera que, a partir de ese momento, para revocar el acto administrativo de

    apertura, la administracin debe agotar el procedimiento establecido en los

    artculos 73 y 74 del C.C.A.; por consiguiente, debe iniciar la actuacin

    administrativa en la forma prevista por el citado artculo 28 y debe solicitar el

    consentimiento de quienes presentaron formalmente sus propuestas durante el

    plazo de la licitacin y, en caso de que stos no accedan a la revocatoria, la

    entidad pblica no tiene opcin distinta que promover la accin de nulidad y

    restablecimiento del derecho contra su propio acto, es decir, debe ejercer la

    llamada accin de lesividad.

    22 La policitacin encierra una promesa que no obliga, salvo que exista aceptacin por parte de algn interesado (Vid. POTHIER, Robert Joseph: Tratado de las Obligaciones de Pothier, Primera parte, ed. Imprenta y Litografa J. Roger, Barcelona, 1939).

  • Pero, si la revocatoria directa se presenta porque fuere evidente que el acto de

    apertura ocurri por medios ilegales (inciso segundo, artculo 73 del C.C.A.)23,

    resulta indudable que la administracin puede dejarlo sin efectos, directamente,

    sin necesidad de pedir el consentimiento de quienes puedan resultar afectados por

    la decisin, pues no tendra sentido que la administracin quedara atada por un

    acto que ha surgido de forma manifiestamente ilcita, por el hecho de que el

    particular se oponga a que la decisin administrativa sea retirada del

    ordenamiento jurdico.

    En suma, el acto administrativo de apertura puede ser revocado directamente por

    la administracin hasta antes de que agote sus efectos jurdicos, es decir, hasta

    antes de que se adjudique o se declare desierto el proceso de seleccin; pero, en

    cada caso, debe observar las situaciones jurdicas que se han generado y las

    razones que conducen a adoptar la decisin, para evitar que el acto revocatorio

    surja viciado de nulidad.

    En ese sentido, lo puede hacer discrecionalmente hasta antes de que los

    interesados presenten sus ofertas dentro del proceso de seleccin, porque hasta

    ese momento ninguna situacin particular puede afectar; pero, cuando ya se haya

    presentado alguna oferta, para revocar el acto la administracin debe iniciar la

    actuacin de que trata el artculo 28 del C.C.A. y solicitar el consentimiento de

    quien o quienes la hayan presentado dentro del plazo previsto en los pliegos de

    condiciones. En este ltimo caso, de no contarse con tal consentimiento, si se

    produce la revocatoria el acto surge viciado de nulidad por expedicin irregular, a

    menos que se presente el supuesto previsto en la parte final del inciso segundo

    del artculo 73 del C.C.A. (que el acto haya ocurrido por medios ilegales), caso

    en el cual la administracin puede revocarlo directamente, en cualquier estado del

    proceso de seleccin (hasta antes de la adjudicacin o de la declaratoria de

    desierto), sin que entonces requiera el consentimiento expreso de los

    participantes.

    Ahora, al margen de que el acto de revocatoria sea legal, si con ste se causa un

    dao antijurdico, la administracin est en la obligacin de repararlo, en los

    trminos del artculo 90 de la Constitucin Poltica y el afectado puede solicitar su

    proteccin por la va judicial, a travs de la accin contencioso administrativa que

    23 Es de anotar que el primer supuesto, es decir, el de la revocatoria directa del acto proveniente del silencio administrativo positivo, es imposible que se presente cuando se trata del acto de apertura del proceso de seleccin.

  • resulte procedente, segn qued consignado pginas atrs (ver numeral 1 de

    estas consideraciones).

    En este caso especfico, el Alcalde de Buenaventura, a travs del acto

    administrativo cuestionado, revoc directamente la Resolucin 315, del 25 de

    septiembre de 1997, POR MEDIO DEL CUAL SE ORDEA (SIC) LA APERTURA

    DE LA LICITACION PUBLICA C.A.M.-005-97, bajo la aduccin de la causal 1 del

    artculo 69 del C.C.A., por cuanto el acto era manifiestamente opuesto a la

    Constitucin Poltica y a la ley.

    Para motivar la revocatoria directa la administracin seal, en lo esencial (se

    transcribe como aparece a folio 132 a 134, C. 1):

    la Resolucin 315 extralimita las autorizaciones concedidas por el Honorable Concejo Municipal en el Acuerdo No. 11, pues en virtud de aquella no se realiza la convocatoria para la constitucin de una sociedad de economa mixta, tal como lo ordena el mencionado Acuerdo, sino que se decreta la apertura de una licitacin pblica para escoger un operador que administre el sistema de agua potable y alcantarillado en el municipio de Buenaventura. en consecuencia la Resolucin 315 es claramente violatoria del Acuerdo No 11 Que el artculo 69 del Cdigo Contencioso Administrativo establece que: Los actos administrativos debern ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposicin a la Constitucin Poltica o a la Ley. Que en la presente oportunidad se renen las condiciones para proceder de oficio a la revocatoria directa de la Resolucin 315 de 1997, con fundamento en el numeral 1. Del artculo 69 del Decreto 01 de 1984.

    En opinin de la parte recurrente, la administracin pblica no poda revocar el

    acto administrativo sin el previo consentimiento de los participantes, porque en

    relacin con ellos se haba concretado una situacin jurdica que no poda ser

    desconocida por la administracin.

  • La Sala considera que el razonamiento de la parte actora es vlido y, en principio,

    la administracin no poda revocar directamente el acto de apertura del proceso de

    seleccin, sin el consentimiento expreso de los participantes que hubieran

    presentado sus ofertas dentro del plazo de la licitacin, tal como qued dicho

    prrafos atrs; sin embargo, dentro del proceso no existe prueba alguna de que,

    para la fecha en que se expidi el acto administrativo censurado, se hubieran

    presentado ofertas dentro del proceso de seleccin.

    La parte actora omiti la carga probatoria que le corresponda asumir en los

    trminos del artculo 177 del C.C.A. y dej carentes de prueba los supuestos de

    hecho alegados en la demanda, tendientes a demostrar la ilegalidad de la

    actuacin de la administracin.

    En efecto, al proceso no fue allegado ningn elemento de juicio que permita

    deducir cules fueron los interesados que presentaron propuestas dentro del plazo

    de la licitacin y, en esa medida, se ignora si la administracin, al revocar el acto

    de apertura del proceso de seleccin, desconoci las expectativas o intereses

    individuales y subjetivos de algunos de los destinatarios del acto revocado.

    De hecho, la demandante afirma que present su propuesta dentro del plazo de la

    licitacin, pero omiti allegar copia de la propuesta que dice haber presentado y la

    constancia de que ello efectivamente ocurri, documentos stos que deban

    reposar en su poder.

    Es de anotar que la parte demandante adujo durante todo el trmite procesal que

    la entidad demandada obr de forma contraria a los postulados que informan el

    deber de lealtad procesal que debe regir toda actuacin judicial, porque se

    abstuvo de remitir al proceso la totalidad de la prueba documental decretada por el

    Tribunal de primera instancia; sin embargo, la parte demandante asumi una

    actitud completamente pasiva frente al proceder de su contraparte y permiti que

    el proceso avanzara sin que se recaudaran los elementos de juicio suficientes que

    permitieran al juez elaborar los juicios de valor apropiados, en relacin con la

    situacin debatida, pues omiti solicitar al Tribunal que requiriera a la parte

    demandada la prueba faltante y que, en caso de que permaneciera en renuencia,

    ejerciera los poderes correccionales que el ordenamiento procesal le otorga para

    hacer cumplir sus rdenes. Por otra parte, permiti que las providencias que

    daban por concluida las etapas probatorias adquirieran firmeza, sin advertir,

  • siquiera, que la prueba decretada no haba sido recaudada y slo en el escrito de

    sustentacin del recurso de apelacin se duele de todas esas falencias que

    pudieron ser remediadas en las etapas procesales respectivas si hubiera obrado

    con diligencia.

    Toda la labor probatoria de la parte actora estuvo dirigida a acreditar los gastos en

    que incurri por la presunta elaboracin y presentacin de la propuesta, pero dej

    de lado acreditar lo ms importante: la presentacin y el contenido de la propuesta

    que era lo que le generaba la expectativa de que se habl prrafos atrs.

    As, pues, no existe en el proceso el menor elemento de prueba que permita

    sealar que la administracin debi solicitar el consentimiento de algn

    participante, para revocar directamente el acto administrativo de apertura del

    proceso de seleccin, pues no fue acreditado que, para la fecha de su expedicin,

    se hubiera generado una legtima expectativa en relacin con algn interesado o,

    lo que es lo mismo, no fue acreditado que el acto de revocatoria afectara

    directamente a algn sujeto determinado.

    Por todo lo anterior, la sentencia de primera instancia se confirmar.

    III.- Costas.- No se impondr condena en costas, porque la conducta de las partes no se

    enmarca dentro de las previsiones contempladas por el artculo 55 de la Ley 446

    de 1998.

    En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

    Administrativo, Seccin Tercera, Subseccin A, administrando justicia en nombre

    de la Repblica y por autoridad de la ley,

    F A L L A:

    Primero.- CONFRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 14 de octubre de 2003, por las razones expuestas en la parte

    motiva.

    Segundo.- Sin condena en costas.

  • Tercero.- En firme esta providencia, DEVULVASE el expediente al Tribunal de origen.

    CPIESE, NOTIFQUESE, PUBLQUESE Y CMPLASE,

    HERNN ANDRADE RINCN CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA